Как соотносятся нормы закона о контрактной системе и других нормативных правовых актов и как правильно применять их при разрешении споров в сфере госзакупок — ответы на эти вопросы содержатся в Обзоре практики, утвержденном Президиумом ВС РФ.
Контракты, которые заключаются в ходе закупок товаров, работ и услуг для обеспечения государственных или муниципальных нужд, являются гражданско-правовыми договорами, о чем прямо сказано в ст. 1 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее — Закон № 44-ФЗ). Однако в силу своей специфики (особый субъект — публично-правовое образование, исполнение денежных обязательств заказчика за счет бюджетных средств и т. д.) данный вид договоров регулируется законодательством в особом порядке.
Положения Гражданского кодекса являются общими по отношению к нормам Закона № 44-ФЗ, однако это не исключает их применения в тех случаях, когда конкретный вопрос нормами закона не урегулирован (ст. 3 Закона № 44-ФЗ). Примеры разрешения споров, в которых судам следует руководствоваться общими нормами ГК РФ, судьи обобщили в Обзоре судебной практики применения законодательства РФ о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд (утв. Президиумом ВС РФ 28.06.2017, далее — Обзор).
В преамбуле к Обзору отмечается, что для правильного разрешения данной категории споров большое значение имеет определение соотношения между положениями Закона № 44-ФЗ и другими федеральными законами, входящими в систему законодательства о контрактной системе, поскольку при разрешении споров, вытекающих из государственных (муниципальных) контрактов, суды руководствуются нормами Закона № 44-ФЗ, толкуемыми во взаимосвязи с положениями ГК РФ, а при отсутствии специальных норм — непосредственно нормами ГК РФ.
Государственный контракт — это договор, который нельзя изменить
Стороны государственного или муниципального контракта не имеют такой обширной свободы действий, как субъекты гражданско-правовых отношений, регулируемых только нормами ГК РФ. Они вынуждены действовать в рамках, предусмотренных Законом № 44-ФЗ. Поэтому многие права, предоставляемые сторонам договора Кодексом, в спорах по поводу заключения контрактов неприменимы.
В частности, Закон № 44-ФЗ ограничивает возможности сторон пересмотреть условия первоначального договора. Они не вправе дополнительным соглашением изменять сроки выполнения работ по государственному (муниципальному) контракту, если иное не установлено законом и заключенным в соответствии с ним контрактом (п. 9 Обзора). Причем это относится к ситуациям, когда и заказчик, и подрядчик (в приведенном в Обзоре в качестве примера деле речь шла о договоре подряда) имеют намерение внести изменения в условия контракта. При разрешении данного спора судьи разъяснили, что сохранение условий контрактов в том виде, в котором они были изложены в извещении о проведении открытого аукциона в электронной форме и в документации об аукционе, невозможность ведения переговоров между заказчиками и участниками закупок и исполнение контракта на условиях, указанных в документации, направлены на обеспечение равенства участников размещения заказов, создание условий для свободной конкуренции, обеспечение эффективного использования средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования, на предотвращение коррупции и других злоупотреблений в сфере размещения заказов. В итоге дополнительное соглашение к контракту по заявлению прокурора признали ничтожным.
По тем же причинам стороны государственных (муниципальных) контрактов не вправе дополнительным соглашением увеличивать цену контракта более чем на 10%. Условие дополнительного соглашения, увеличивающее цену контракта более чем на 10%, является ничтожным, если иное не следует из закона (п. 12 Обзора).
Споры, возникающие из отношений, регулируемых законодательством о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, не могут быть переданы на рассмотрение третейского суда. Это ограничение, правда, содержится не в Законе № 44-ФЗ, а в ст. 33 АПК РФ (в редакции Федерального закона 29.12.2015 № 409-ФЗ) и перестанет действовать в тот момент, когда на законодательном уровне будет установлен порядок определения постоянно действующего арбитражного учреждения, которое вправе администрировать споры, возникающие из отношений, регулируемых законодательством о контрактной системе. Поскольку на сегодняшний день такого порядка нет, споры между госзаказчиками и поставщикам остаются в пределах исключительной компетенции государственных судов (п. 13 Обзора).
На правоотношения между государственным (муниципальным) заказчиком и поставщиком не распространяют свое действие положения ГК РФ о неосновательном обогащении в случае, когда письменного договора между субъектами нет. Допустим, арендодатель, имуществом которого арендатор безвозмездно пользовался без договора, имеет реальный шанс взыскать с партнера неосновательное обогащение в виде арендной платы. А вот у поставщика (подрядчика, исполнителя) такой возможности нет (п. 20 Обзора). В такой ситуации приоритет имеют специальные нормы Закона № 44-ФЗ, и положения ГК РФ о неосновательном обогащении работать не будут (см. подробнее «ЭЖ», 2015, № 11, с. 10).
Просрочка кредитора, освобождающая должника от ответственности, встречается и в закупках
Некоторые разногласия между госзаказчиками и поставщиками судам надлежит разрешать, руководствуясь общими положениями ГК РФ. Например, в случае просрочки кредитора освобождать должника от ответственности за нарушение исполнения обязательств в срок. Если заказчик по контракту не совершает действия, до совершения которых исполнитель контракта не может исполнить своего обязательства, то последний не считается просрочившим, а сроки исполнения обязательств по контракту продлеваются на соответствующий период просрочки заказчика (п. 10 Обзора).
Расширительно, по мнению ВС РФ, судам следует толковать условия контрактов об их расторжении по инициативе одной стороны. Тот факт, что в контракте нет упоминания о каком-либо конкретном существенном нарушении обязательств, являющемся основанием для одностороннего отказа, не говорит об отсутствии у стороны такого права, если в контракте есть общее указание на право стороны на односторонний отказ (п. 14 Обзора).
Также судьи разъяснили, что уведомление исполнителя (поставщика, подрядчика) об одностороннем отказе заказчика от исполнения контракта может считаться надлежащим даже в случае, когда заказчиком не выполнены все действия, необходимые в силу закона (п. 16 Обзора). Для возникновения гражданско-правовых последствий в виде расторжения договора достаточно доставки исполнителю сообщения заказчика об отказе от исполнения договора с использованием любого средства связи и доставки. Размещение соответствующих сведений на интернет-сайте необходимо для обеспечения открытости и прозрачности функционирования государственных закупок и установлено, прежде всего, в публичных целях для осуществления надлежащего контроля в сфере закупок.