Страсти вокруг укрупнения муниципальных образований в разных регионах России побудили «ЭЖ» снова взглянуть на зарубежную практику местного самоуправления. В этот раз там, где восходит солнце.
Взор на восток устремлен по подсказке читателей, вежливо отметивших весной («ЭЖ», № 17) «прозападную ориентацию» наших публикаций о практике муниципального управления.
Влияние западной демократии сохраняется 70 лет
Оговоримся сразу: взгляд на местное самоуправление в Японии тоже имеет западный уклон, потому что и Конституция страны, и закон о местном самоуправлении (от 17.04.47 № 67) принимались ровно 70 лет назад под «приглядом» стран-победительниц. Главным образом, американской военной администрации, которая проводила в островном государстве масштабные реформы. В частности, осуществила аграрную реформу, установила — не без оглядки на опыт СССР — равноправие мужчин и женщин, приняла закон о запрете деятельности монополий. Тогда же в Основном законе Японии появилась ст. 9 о том, что страна «на вечные времена» отказалась от войны и «от угрозы и применения вооруженной силы как средства разрешения международных споров».
Основы местного самоуправления заложены в четырех статьях Конституции (глава 8, ст. 92—95). Многие японские и зарубежные эксперты относят к системе местного самоуправления в Стране восходящего солнца префектуры, поскольку их главы избираются прямым волеизъявлением избирателей соответствующих территорий и действует конституционное положение о том, что ни один государственный закон, относящийся к местной общине (местным общинам), не может приниматься парламентом без согласия этой общины (общин).
В законе о местном самоуправлении 300 статей.
Муниципальное управление регулируют также законы:
-
о местных коммунальных служащих (1950 г.);
-
о сельскохозяйственных комитетах (1951 г.);
-
о местных коммунальных предприятиях и о трудовых отношениях на них (1952 г.);
-
о полиции (1954 г.).
Финансирование органов местного самоуправления определяют законы:
-
о местных финансах;
-
о лицензировании местных займов;
-
о собственных местных налогах;
-
о местном передаваемом налоге.
На протяжении семи десятилетий эти законы претерпели изменения, но основные их нормы остались в силе.
На островах умеют считать и тратить йены
Все эти годы неизменны четыре вида финансовых источников местного самоуправления:
-
местные налоги;
-
субвенции центрального правительства;
-
местные облигации (займы);
-
доходы от сборов за оказание услуг.
Поступления от местных налогов покрывают в среднем примерно 40% муниципальных расходов. Существует 25 видов местных налогов, которые вводятся муниципалитетами и префектурами. 13 из них устанавливаются на муниципальном уровне.
Центральное правительство откладывает часть национальных налоговых поступлений для перераспределения между территориями для выравнивания диспропорций между ними. По разным оценкам, эти бюджетные расходы достигают 40% общегосударственных расходов. Японские исследователи полагают, что объем перераспределения бюджетных доходов достигает на отдельных территориях 20% их собственной доходной базы. Российские эксперты считают, что межбюджетные трансферты составляют около 40% бюджетных доходов префектур и 30% муниципальных доходов. Японская пресса утверждает, что местное самоуправление финансово самодостаточно только на 30%.
Сумма финансовой помощи органам местного самоуправления рассчитывается по довольно сложной формуле. Берутся условная префектура с населением 1,7 млн человек и условный муниципалитет с населением 100 000 жителей. На основе такого условного деления для конкретных территорий высчитываются индексы, предусматривающие:
-
действительную численность населения;
-
удаленность территории и внутритерриториальную особенность;
-
специфику единицы местного самоуправления;
-
усредненную расчетную сумму бюджетных доходов на очередной финансовый год по данным об аналогичных доходах предыдущих лет.
По этим индексам устанавливаются ориентировочно ожидаемые расходы. При этом 6% точно рассчитанной суммы для каждой территории центральное правительство направляет в фонд по чрезвычайным ситуациям и перечисляет эти средства местным бюджетам только в случае природных или патогенных катаклизмов.
Предусмотрено также выделение правительственных субсидий по линии отдельных министерств, в частности, сельского хозяйства, транспорта, строительства.
Покровительству и опеке нет места в публичном управлении
Большинство исследователей полагают, что японская система предоставления государственных средств органам местного самоуправления стимулирует деловую активность муниципальных образований. Территории получают только 75% требуемой, уже по их расчетам, суммы на безбедное существование и развитие. Это побуждает: а) расширять налогооблагаемую базу за счет предпринимательской деятельности на местах; б) повышать инвестиционную привлекательность территории. Возможно, этим объясняется высокий процент частного предпринимательства в стране — на долю малого и среднего бизнеса приходится почти 90% ВВП Японии.
Закон о местном самоуправлении допускает создание таких структур муниципального управления, как имущественные управы и корпорации местного развития.
Имущественные управы — это особые органы управления и распоряжения публичной собственностью или разными сооружениями во владении муниципалитета или особой управы. Такими объектами могут быть участки горных лесов, болота, кладбища, ирригационные каналы, родники, фермы, земельные участки под жилыми домами.
Корпорация местного развития создается двумя и более муниципалитетами (префектурами) для приобретения земельных участков, подготовки их к производственной застройке или строительству жилья по плану перспективного развития или программе развития территории. По окончании работ такие агентства распускаются, поэтому их количество — величина переменная.
В этих целях в стране допускается:
частичное сотрудничество муниципалитетов для более эффективного решения совместных задач, в частности в сфере пожарной безопасности и утилизации мусора;
широкое сотрудничество между муниципалитетами для систематического и качественного содержания школ и больниц;
полное сотрудничество муниципалитетов для оказания всего реестра муниципальных услуг в отдельных городах и селах;
административное (добровольное) сотрудничество муниципалитетов для координации действий местных администраций городов и сел.
К современным вызовам местному самоуправлению в Японии эксперты дружно относят проблемы урбанизации. Города растут и ширятся в ускоренном темпе, хотя даже в столице существует самоуправляемая территория со статусом деревни. Скорее всего, грядет новая административная реформа без подсказки извне. Во всяком случае, уже принято решение отказаться от целевого государственного субсидирования в пользу общих дотаций, которые территории смогут использовать по собственному усмотрению.
Полномочия местных органов власти
|
Префектура |
Муниципалитет |
|---|---|
|
Крупные инфраструктурные проекты, как то: строительство и содержание дорог, морских портов и аэропортов |
Ведение ЗАГС и других реестров на семьи и лиц, проживающих на территории муниципального образования |
|
Функционирование средних школ, в том числе вопросы занятости педагогов и разработки учебных программ |
Функционирование начальных школ |
|
Строительство больниц и обеспечение их функционирования |
Организация водоснабжения |
|
Охрана общественного порядка и содержание полиции |
Содержание дорог местного значения |
|
|
Утилизация бытовых отходов и канализация |
|
|
Пожарная охрана |
|
|
Социальная помощь населению и уход за престарелыми |
|
|
Организация и функционирование яслей и детских садов |
|
ИСТОЧНИК: закон Японии о местном самоуправлении от 17.04.47 № 67 |
|