Как и следовало предполагать, органы местного самоуправления приграничных регионов России не проявляют, по крайней мере внешне, особых восторгов по поводу окна возможностей, открывающегося для них Федеральным законом от 26.07.2017 № 179-ФЗ «Об основах приграничного сотрудничества».
Проведенный редакцией экспресс-опрос глав нескольких десятков муниципальных районов о публикации по теме возможностей для них с принятием Федерального Закона № 179-ФЗ («ЭЖ», № 33) показал некоторую настороженность, если не сказать скептицизм. Понять это можно — перспектива участия муниципалитетов в международном сотрудничестве открылась неожиданно. Отсюда и встречные вопросы, на часть которых мы попытались ответить.
Как стать субъектом международного сотрудничества?
Постановка вопроса более чем справедливая, поскольку все годы реформирования местного самоуправления внушалось, что муниципальные образования не могут быть субъектами международного сотрудничества.
Новый закон позволяет муниципальным образованиям приграничных регионов заключать соглашения о трансграничном сотрудничестве. Можно это делать в одиночку или в кооперации с соседними муниципальными образованиями. А можно и вместе с муниципальными образованиями, «расположенными в разных приграничных субъектах РФ».
Но заключать соглашения о приграничном сотрудничестве орган местного самоуправления может по согласованию (!) с высшим исполнительным органом государственной власти приграничного субъекта РФ, в состав которого входит муниципальное образование. И соглашение о приграничном сотрудничестве муниципального образования (муниципальных образований) регистрируется в обязательном порядке органами государственной власти приграничных регионов.
Есть обязательства и со стороны региональных властей. Если реализация субъектом Федерации аналогичного документа затрагивает интересы органов местного самоуправления или предполагает участие муниципальных образований, то еще на стадии обсуждения проект такого соглашения направляется в местные администрации для представления предложений. В случае возникновения разногласий между региональной властью и органом (органами) местного самоуправления по проекту соглашения о приграничном сотрудничестве применяются согласительные процедуры (ст. 12 Федерального закона от 26.07.2017 № 179-ФЗ).
Подписанные соглашения муниципальных образований о приграничном сотрудничестве подлежат опубликованию в порядке, предусмотренном для опубликования муниципальных правовых актов Законом о местном самоуправлении (от 06.10.2003 № 131-ФЗ, ст. 47).
Следует особо отметить, что соглашения о приграничном сотрудничестве независимо от их формы, наименования и содержания не являются международными договорами Российской Федерации.
Какие пункты пропуска на границе выбирать?
А это уже конкретный вопрос, свидетельствующий об интересе органов местного самоуправления к участию в международном обмене товарами и другими ресурсами. Ответ на него дает доклад научных сотрудников Института прикладных экономических исследований РАНХиГС при Президенте РФ Татьяны Михайловой и Вячеслава Гордеева «География внешнеторговых маршрутов». На основе анализа импортных потоков привлекательными пунктами пограничного пропуска для автомобильного транспорта они называют Озинки (Саратовская область), Торфяновку (Ленинградская область), Бурачки (Псковская область), при железнодорожных перевозках — Забайкальск (Забайкальский край), авиационных — Шереметьево (Москва) и Кресты (Псковская область). При перевозках морским путем часто выбирается порт Магадана ввиду отсутствия у него альтернативы. Среди морских пунктов пропуска в европейской части России исследователи называют лидерами порты Санкт-Петербурга и Туапсе по причине их близости к густонаселенным регионам и к большим, вследствие этого, потребительским рынкам.
Надо сказать, что для ввоза товаров извне аналитики отдают предпочтение морской транспортировке.
Любопытно, что, согласно научному докладу, импортеры избегают маршрутов с интенсивными грузопотоками. Вероятнее всего, из-за того, что пограничные пропускные пункты в богатых регионах более загружены, что повышает издержки участников трансграничного товарообмена.
По результатам анализа потоков импорта эксперты заключают, что для более половины номенклатуры товаров выбор транспортного маршрута не является тривиальным. Импортеры часто используют несколько различных пунктов пропуска, в отдельных случаях до нескольких десятков. Следовательно, маршруты следования товаров могут замещаться.
Оценки модели множественного выбора маршрута показали, что географические факторы являются существенными для выбора маршрута. Так, удлинение расстояния снижает вероятность выбора маршрута, а отсутствие альтернативных вариантов, в частности географическая изолированность, повышает шанс выбора маршрута.
Особенно чувствителен к расстояниям автомобильный транспорт. Следовательно, возникает первоочередная задача расширения транспортных коридоров именно для автоперевозок, поскольку узких мест на границе предостаточно. Примером может служить, в частности, пограничный переход в черте города Кяхты на российско-монгольской границе. Его обустройство ведется не один десяток лет и все равно отстает от растущих потребностей, как и надлежащая инфраструктура рядом с ним, в том числе дорога, идущая через весь город.
Между тем, по последним наблюдениям исследователей, автомобильные пункты пропуска на границе выходят на первое место по популярности, обгоняя даже морские порты.
Железнодорожные перевозки теряют популярность из-за «бутылочных горлышек» на магистралях. Согласно экспертным оценкам, наличие «бутылочного горлышка» на железнодорожном переходе через границу эквивалентно удлинению маршрута на 27%, тогда как отсутствие вообще железнодорожной магистрали эквивалентно лишь 13%.
Эффект «бутылочного горлышка» присутствует, по свидетельству генерального директора Института экономики и развития транспорта Федора Пехтерева, от российско-китайской границы до станции Карымская в Забайкальском крае. И именно здесь реальна перспектива зарождения больших грузопотоков. Еще одно «бутылочное горлышко» тянется от Великих Лук (Псковская область), в 80 км от Белоруссии и 200 км от Латвии, до станции Сонково (Тверская область). Узкие места есть и на других участках РЖД. Их общая протяженность в 2015 г. превышала 13 000 км, что почти вдвое больше, чем было в 2011 г.
По последним наблюдениям исследователей, автомобильные пункты пропуска на границе выходят на первое место по популярности у участников международного сотрудничества.
К сведению
Приграничное сотрудничество осуществляется в соответствии со следующими принципами:
соблюдение общепризнанных принципов и норм международного права, международных договоров Российской Федерации;
разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления;
учет интересов безопасности Российской Федерации;
учет особенностей межгосударственных отношений и особенностей территорий приграничного сотрудничества Российской Федерации и территорий приграничного сотрудничества сопредельных государств;
обеспечение взаимной выгоды для субъектов приграничного сотрудничества Российской Федерации и субъектов приграничного сотрудничества сопредельных государств при реализации международных программ приграничного сотрудничества, проектов международных программ приграничного сотрудничества;
обеспечение доступа населения территорий приграничного сотрудничества Российской Федерации к информации о приграничном сотрудничестве;
обеспечение соответствия стратегий социально-экономического развития, государственных программ Российской Федерации и приграничных субъектов Российской Федерации международным программам приграничного сотрудничества;
добросовестное выполнение положений соглашений о приграничном сотрудничестве.
Статья 4 Федерального закона от 26.07.2017 № 179-ФЗ