Законный интерес остался без защиты

Согласно ст. 217 КАС РФ вступившее в законную силу решение суда по административному делу об оспаривании нормативного правового акта может быть обжаловано лицами, участвующими в деле, их представителями и иными лицами, права, свободы и законные интересы которых затрагиваются оспариваемым решением. Но на практике, если акт затрагивает не права и свободы, а только законный интерес лиц, не участвующих в деле, реализовать это право не реально. Подтверждение тому – позиция ВС РФ. Подробнее о ней читайте в теме номера.

–Вы должны заявить о своем законном интересе, и только после этого мы сможем обсудить детали дела.
– Каждый гражданин имеет законный интерес в правильном отправлении правосудия по отношению к любому другому гражданину.
 
Ли Чайлд. Никогда не возвращайся

Конституционная защита

Процессуалисты давно указывали на необходимость законодательного определения понятий и установление критериев для разграничения двух категорий субъектов: не участвовавших в деле лиц, чьи права и законные интересы нарушены судебным актом, и лиц, о правах и обязанностях которых суд принял судебный акт, и четкое определение группы лиц, имеющей право обжалования судебных актов¹. Как замечал М.З. Шварц, это не одно и то же, а нарушение прав и интересов – понятие более широкое, а потому гораздо чаще встречающееся в практике, чем решение о правах и обязанностях².

Впрочем, не так давно даже возможность обжалования в ординарную инстанцию для лиц, не привлеченных к рассмотрению дела, законодательно не была закреплена.

Лишь после вынесения Постановления КС РФ от 20.02.2006 № 1-П в ГПК РФ были внесены изменения, согласно которым «апелляционную жалобу вправе подать также лица, которые не были привлечены к участию в деле и вопрос о правах и об обязанностях которых был разрешен судом» (ч. 3 ст. 320 ГПК РФ).

Надо отметить, что при рассмотрении данного дела в КC РФ поднимался вопрос о праве обжалования лиц, чьи законные интересы нарушены. Одним из судей КС РФ задавался вопрос, было ли решение суда первой инстанции вынесено о правах и обязанностях лица, не привлеченного к рассмотрению дела, либо решением были нарушены (затронуты) законные интересы. Судебный акт, послуживший основанием для обращения ОАО «Нижнекамскнефтехим» (далее – ОАО «НКНХ») в КС РФ, был вынесен об оспаривании ненормативных актов о государственной регистрации юридического лица, созданного ОАО «НКНХ», в порядке рассмотрения публичных споров. Конечно же, данным решением были затронуты законные интересы ОАО. Однако в решении суд также признал недействительным договор, подписанный ОАО «НКНХ», соответственно, решение было вынесено одновременно и о правах и обязанностях ОАО «НКНХ». Решение, послужившее основанием для обращения граждан К.А. Инешина, Н.С. Никонова в КС РФ, было принято в рамках спора, вытекающего из корпоративных отношений, но обжалованное корпоративное решение было причиной для их увольнения, то есть опять же судебный акт одновременно затрагивал законные интересы этих граждан и одновременно об их правах и обязанностях. В данном деле вопрос дифференциации различных групп, имеющих право обжалования, не был рассмотрен, а законодатель не пошел дальше КС РФ.

Непреодолимый барьер

Этот недорешенный вопрос снова возник в нашей практической деятельности, теперь уже при применении норм КАС РФ. Узнав, что 01.02.2016 Верховным Судом РФ было принято Решение по делу № АКПИ15-1383, которым было отказано ООО «Минводы-Кровля» в удовлетворении требования о признании недействующим абз. 12 Письма Минфина России от 18.10.2012 № 03-01-18/8-145 «О применении положений ст. 105.3 НК РФ», мы решили подать апелляционную жалобу, сочтя, что данное решение нарушает наши законные интересы на установление налогов только законом. Минфин России в оспоренном письме преодолел установленную законодателем в НК РФ неопровержимую презумпцию рыночности цен в сделках, где стороны не являются взаимозависимыми, и расширил компетенцию налоговых инспекций.

В качестве основания для допустимости нашей жалобы мы указывали на нарушение постановленным судебным решением нашего законного интереса.

Определением ВС РФ от 29.04.2016 наша жалоба была возвращена со ссылкой на ст. 295 КАС РФ, что решение вынесено не о правах и обязанностях… Частная жалоба, в которой мы указывали, что по данной категории дел предметом защиты является законный интерес, а не субъективные права, Определением от 31.05.2016 № АПЛ16-210 была отклонена. Кассационной инстанции по данному роду дел не существует, поданная надзорная жалоба определением была отклонена.

Верховный Суд РФ во всех вышеуказанных актах ограничивался лишь указанием, что решение вынесено не о правах и обязанностях ПАО «НКНХ», хотя во всех жалобах ставился вопрос о нарушении законных интересов судебным решением, – ни в одном из актов Верховный Суд РФ не указывал об отсутствии у ПАО «НКНХ» законных интересов на оспаривание судебного акта. То есть Верховный Суд РФ последовательно толкует оспариваемые нормы как не допускающие защиту законного интереса в апелляционной (ординарной) инстанции.

ПАО «НКНХ» всегда во всех инстанциях ставило вопрос о нарушении законных интересов судебным решением и свое право на обжалование последовательно обосновывало через системное толкование ст. 217 КАС РФ со ст. 295 КАС РФ. Ведь именно в ст. 217 КАС РФ законодатель предусмотрел защиту законных интересов.

Судебное решение по делу об оспаривании нормативного акта не выносится о правах и обязанностях субъектов права, а о законности или незаконности нормативного акта.

В делах о нормоконтроле ставится и разрешается вопрос о нарушении объективного права (а не субъективного), но, поскольку государством обеспечивается ликвидация этих нарушений путем признания в судебном порядке нормативного акта недействительным или недействующим, и в этих случаях в процессе реализуются охранительные правоотношения.

Специфика дел о нормоконтроле заключается в отсутствии спора о субъективных правах и обязанностях, а также отсутствии необходимости установления фактических обстоятельств, не связанных с законностью проверяемого акта.

Следовательно, когда предметом судебной защиты является только законный интерес, а не нарушение прав и обязанностей, ставить в качестве основания для предоставления права на обжалование в ординарную инстанцию именно нарушение прав и обязанностей судебным решением означало бы просто возведение непреодолимого барьера и ограничение доступа к суду ординарной инстанции (апелляции).

К сожалению, такое толкование допускается Верховным Судом РФ.

Неудачный слепок

Вышеописанный подход отчасти вызван следствием неаккуратного использования юридической техники при создании КАС РФ.

Ученые обращали внимание на отождествление в проекте КАС РФ категорий «субъективные права» и «законные интересы», что «на протяжении всего проекта Кодекса следует соблюдать устойчивость использования категорий «права», «свободы» и «законные интересы», указывая, что это может привести к нивелированию предмета судебной защиты в административном судопроизводстве»³.

К сожалению, законодатель при принятии КАС РФ не учел замечания ученых и не упомянул в ст. 295 КАС РФ права на обжалование нормативных актов лиц, чьи законные интересы затронуты (нарушены) судебным постановлением.

В результате этого упущения появилась возможность толковать ст. 295 КАС РФ как обязывающую для подачи апелляционной жалобы доказывать, что решение вынесено о правах и обязанностях лица, не привлеченного к рассмотрению дела. Однако такое толкование ст. 295 КАС РФ противоречит факту, что ст. 295 КАС РФ должна действовать в системной взаимной связи со ст. 217, 208 и 62 КАС РФ.

Согласно ч. 1 ст. 208 КАС РФ право обжалования нормативного правового акта предоставлено лицам, являющимся субъектами отношений, регулируемых нормативным актом, и при этом их законные интересы нарушаются нормативным правовым актом.

Системное толкование ст. 295 и 208 КАС РФ позволило бы увидеть, что круг апеллянтов должен совпадать с кругом заявителей по делам об оспаривании нормативных актов, поскольку права апеллянтов не могут быть уже, чем у заявителей.

В статье 62 КАС РФ также указан круг доказательств, подлежащих исследованию при оспаривании нормативных правовых актов. Так, в подп. 2, ч. 2 ст. 62 КАС РФ указано, что в обязательный круг исследований входит вопрос не только о том, какие права и свободы нарушаются нормативным правовым актом, но и о том, какие нарушаются законные интересы заявителя.

Соответственно, понуждать апеллянта доказывать, что решение вынесено о его правах и обязанностях, притом что предмет спора – защита законных интересов, а не субъективного права, – просто требование невыполнимого условия. Суд апелляционной инстанции с учетом того, что он повторно рассматривает дело, должен исследовать вопрос, какие права, свободы и законные интересы нарушаются нормативным правовым актом ( ст. 62, 208 КАС РФ).

Как отмечают исследователи «законного интереса»: «защита законных интересов отличается от защиты субъективных прав. Значительная часть процессуальных актов посвящена защите субъективных прав, а не законных интересов. Более того, отсутствие легальной дефиниции законного интереса, четкого понимания его содержания создает у правоприменителя иллюзию малозначительности рассматриваемого феномена. Заявителю бывает трудно доказать даже наличие у себя правомочий, вытекающих из юридически допускаемых стремлений. Поэтому часть законных интересов неизбежно лишается должной защиты»⁴.

Специфика же рассмотрения административных исков об оспаривании нормативных актов требует учета правовой природы спора – спора об объективном праве, учета того, что предмет защиты – законный интерес.

Фактически ст. 295 КАС РФ является неудачным слепком с положений ГПК РФ, где рассматриваются гражданские дела, а законная сила судебного решения обладает субъективными границами. В гражданских делах, где спор идет о праве субъективном, а не объективном, можно и нужно требовать от апеллянта доказывания, что судебное решение вынесено о его правах и обязанностях.

При оспаривании нормативного акта решение не обладает субъективными границами и препятствует повторному обращению всех субъектов права, оставляя им возможность защитить свои законные интересы только путем обжалования судебного решения.

Однако толкование Верховным Судом РФ ст. 295 и 217 КАС РФ фактически лишает права на судебную защиту в ординарных инстанциях.

КС РФ в п. 2 Определения от 18.07.2006 № 376-О констатировал, что ст. 46 Конституции РФ, гарантирующая каждому право на судебную защиту и обжалование в суд решений и действий (бездействия), нарушающих права и свободы, предусматривает возможность защиты законных интересов граждан.

Доктрина – за, ВС – против

Ученые еще в начале ХХ века отмечали, что «нарушение не только прав граждан, но и интересов может дать основание для обжалования решения»⁵.

Советская процессуальная доктрина не изучала вопроса защиты законного интереса при оспаривании нормативных актов, поскольку такой процедуры не существовало. Однако в доктрине можно найти, что «у лица, чьи права или охраняемые законом интересы должны быть защищены, имеется мощный источник активности – заинтересованность. Его нет необходимости стимулировать возложением обязанности, тем более что само возникновение процесса, как правило, обязано заинтересованности. Но его интерес направлен на достижение конечной цели – получение положительного судебного решения. Проявлением этого интереса является, в частности, обжалование судебного решения…»⁶.

Наличие заинтересованности для оспаривания нормативного акта является предпосылкой не только для возбуждения процесса об оспаривании нормативного акта, но и для его обжалования в апелляционной (ординарной) инстанции, где дело смотрится заново.

ЕСПЧ в Решении по делу Abramyan and Yakubovskiye v. Russia. Жалобы № 38951/13 и 59611/13 от 12.05.2015, рассматривая вопрос эффективности инстанционного обжалования, затронул вопрос эффективности доступа к Верховному Суду, указав, что он должен быть практическим, а не только теоретическим. Бремя доказывания эффективности этого средства правовой защиты ЕСПЧ возложил на Россию.

К сожалению, пока мы видим, что Верховный Суд РФ пытается быть недоступным, толкуя оспариваемые нормы как исключающие возможность защиты законных интересов в ординарных инстанциях.

Однако «законный интерес (охраняемый законом интерес) – правовая категория процессуального права, которая включает в себя все те случаи, когда лицо, обратившееся за судебной защитой, не является обладателем субъективного права (права требования). Но интересы, существующие вне субъективного права, которые данное лицо намерено защищать в судебном порядке, признаются и поддерживаются законом (объективным правом). Потому они обозначаются термином «законный интерес»⁷.

Тема защиты законного интереса, на наш взгляд, в КАС РФ должна быть уточнена законодателем. Ведь КС РФ неслучайно отметил, что «обусловленная правом гражданина участвовать в предоставленных законом пределах в принятии и реализации решений, затрагивающих его интересы, и контроле за их исполнением возможность вступать в диалог с субъектами, осуществляющими функции публичной власти, в целях отстаивания как индивидуального (частного), так и публичного интереса, связанного с поддержанием и обеспечением законности и конституционного правопорядка, является неотъемлемой характеристикой нормативного содержания конституционных основ взаимоотношений личности с обществом и государством и элементом конституционных гарантий защиты прав личности всеми не противоречащими закону средствами… она представляет собой одно из необходимых и важных правомочий комплексного права на участие в управлении делами государства и местном самоуправлении (ст. 32, ч. 1; ст. 130, ч. 1, Конституции РФ) в демократическом обществе, что вытекает из положений Конституции РФ, согласно которым носителем суверенитета и единственным источником власти в РФ является ее многонациональный народ; народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления (ст. 3, ч. 1 и 2)»⁸.