Загадки архитектурного облика

Действующее законодательство о рекламе содержит такое оценочное понятие, как внешний архитектурный облик сложившейся застройки поселения или городского округа. Опираясь на эту весьма расплывчатую формулировку, органы местного самоуправления отказывают в выдаче разрешений на установку и эксплуатацию рекламных конструкций. Судебная практика колеблется, а законодатель не торопится вносить ясность.

Неясный критерий

Федеральный закон от 13.03.2006 № 38-ФЗ «О рекламе» (далее – Закон о рекламе) устанавливает, что наружная реклама должна размещаться исключительно при наличии разрешения, выданного органом местного самоуправления. Основания для отказа в выдаче такого разрешения перечислены в п. 15 ст. 19 Закона о рекламе и содержат такое основание, как нарушение внешнего архитектурного облика сложившейся застройки поселения или городского округа. Значение понятий «архитектурный облик», «сложившаяся застройка» не раскрывается, тем более не указывается, в чем именно может заключаться нарушение этого облика. Зато закон делает отсылку к актам органов местного самоуправления, которые могут «определять типы и виды рекламных конструкций, допустимых и недопустимых к установке на территории соответствующего муниципального образования или части его территории, в том числе требования к таким рекламным конструкциям, с учетом необходимости сохранения внешнего архитектурного облика сложившейся застройки поселений или городских округов». Означает ли приведенная фраза, что орган местного самоуправления обязан разработать ясные и исчерпывающие критерии соответствия рекламной конструкции архитектурному облику? Анализ муниципального нормотворчества и судебной практики скорее приводит к отрицательному ответу на этот вопрос.

Нормотворчество на местах

Предваряя короткий обзор муниципальных правовых актов, следует вспомнить о Постановлении Конституционного Суда РФ от 04.03.1997 № 4-П «По делу о проверке конституционности статьи 3 Федерального закона от 18 июля 1995 года «О рекламе». КС РФ дал оценку норме действовавшего ранее Закона о рекламе, устанавливавшей круг нормативно-правовых актов, регулирующих правоотношения в сфере рекламы. Сомнения вызывала возможность регулирования таких правоотношений законами субъектов Российской Федерации. Правовая позиция КС РФ вполне относима и к действующему законодательству: суд отметил, что рекламная деятельность является объектом комплексного нормативного правового регулирования. Те элементы регулирования, которые относятся к гражданскому праву, обеспечению единства экономического пространства, праву на получение и распространение информации, не могут содержаться в нормативных актах субъектов федерации. Иные же вопросы рекламы могут регулироваться региональным законодательством, а особенности распространения наружной рекламы – местными нормативными актами, так как данный вопрос затрагивает сферу пользования и распоряжения муниципальной собственностью.

Для примера рассмотрим три муниципальных образования – областных центра в СЗФО: Великий Новгород, Псков и Архангельск.

Дума Великого Новгорода решила восполнить пробел федерального законодательства, дав следующее определение: «внешний архитектурный облик сложившейся застройки – визуальное впечатление о городе и его художественных ценностях, складывающееся по реальному внешне воспринимаемому и последовательно формируемому представлению о выразительных качествах города (архитектурное художественное построение, наполнение и содержание)»¹. Откровенно неудачная, если не сказать бессмысленная формулировка определения могла бы быть компенсирована простым для понимания и недвусмысленным перечнем критериев соответствия архитектурному облику. Но далее мы видим лишь классический пример логической тавтологии, который достоин того, чтобы быть процитированным полностью: «в целях сохранения внешнего архитектурного облика сложившейся застройки к допустимым к установке рекламным конструкциям на территории Великого Новгорода предъявляются следующие общие требования: рекламные конструкции при их размещении на территории городского округа, в том числе на зданиях, сооружениях и иных объектах, не должны нарушать архитектурно-художественного облика прилегающих улиц, площадей, зданий и сооружений, должны гармонично вписываться в элементы архитектуры, внешнего благоустройства территории, а также в элементы озеленения». Судебная практика по обжалованию отказов в выдаче разрешений в Новгородской области не выявлена, и остается только надеяться, что все представленные в местную администрацию проекты рекламных конструкций гармонично вписываются в элементы архитектуры.

Псковская городская Дума более прямолинейна. В приложении к Положению о порядке выдачи разрешений на установку рекламных конструкций на территории муниципального образования – город Псков² указано, что соответствие рекламной конструкции и ее территориального размещения внешнему архитектурному облику сложившейся застройки определяется в каждом конкретном случае исходя из архитектурных и градостроительных особенностей зданий, строений, сооружений и (или) территорий, на которых предполагается установка и эксплуатация рекламной конструкции. Чем должен руководствоваться соответствующий муниципальный чиновник «в каждом конкретном случае», раскрывается в весьма расплывчатых формулировках.

Исключением из сложившейся традиции муниципального нормотворчества в рассматриваемой сфере выглядит Решение Архангельской городской Думы от 18.05.2016 № 359 «Об утверждении Правил установки и эксплуатации рекламных конструкций на территории муниципального образования – город Архангельск». Раздел 3 указанных Правил содержит достаточно ясный и недвусмысленный перечень критериев соответствия внешнему архитектурному облику. И хотя такой критерий, как запрет создавать помехи для очистки кровель от снега и льда, может вызвать разногласия, но эти разногласия имеют более объективный характер, чем гармоничность вписывания в элементы архитектуры.

Колебания судебной практики

Еще ВАС РФ признал наличие полномочий органов местного самоуправления по принятию решений о соответствии конкретного проекта рекламной конструкции внешнему архитектурному облику сложившейся застройки³.

Кассационная инстанция Северо-Западного округа пошла дальше. Так, в Постановлении ФАС СЗО от 12.04.2013 по делу № А52-2643/2012 указано, что понятие «нарушение внешнего архитектурного облика сложившейся застройки поселения или городского округа» носит оценочный характер. Эта же мысль повторяется в постановлениях по делам № А56-32035/2014, № А56-60939/2015 и № А56-41225/2015, где сказано, что действующее законодательство не содержит критериев оценки уровня конструктивной композиционно-графической проработки проектной документации на установку рекламной конструкции, которая свидетельствовала бы о нарушении внешнего архитектурного облика сложившейся застройки. Вопрос о наличии такого нарушения относится к компетенции уполномоченного органа. В недавнем Постановлении Арбитражного суда СЗО от 08.08.2017 № Ф07-7794/2017 по делу № А66-11691/2016 выводы по рассматриваемому вопросу сделаны предельно ясные, которые можно представить в качестве резюме общих тенденций судебной практики СЗО по рассматриваемой проблеме:

–нарушение внешнего архитектурного облика сложившейся застройки поселения или городского округа как правовая категория носит оценочный характер;

–вопрос о соответствии рекламной конструкции внешнему архитектурному облику застройки решается индивидуально в каждой конкретной ситуации;

–уполномоченный орган обладает дискреционными полномочиями по принятию решения о соответствии рекламной конструкции внешнему архитектурному облику сложившейся застройки.

Следует отметить, что суды первой инстанции в указанных делах отказывали заявителю в удовлетворении ходатайства о проведении экспертизы. Сходная аргументация и выводы изложены в Постановлении Арбитражного суда МО по делу № А41-14750/2016.

Арбитражный суд ВВО в постановлениях по делам № А39-1092/2015 и № А82-13369/2014 более требователен к мотивированию причин несоответствия внешнему архитектурному облику застройки, хотя в одном из указанных дел суд встал на сторону местной администрации. Сделано это было со ссылкой на конкретные и объективные критерии, изложенные в муниципальных актах. Также в качестве доказательства оценивалось заключение эксперта.

Более категорично на сторону заявителя встает Арбитражный суд ВСО⁴. Повторяя все доводы об оценочном характере понятия, полномочиях соответствующего органа местного самоуправления, он указывает на то, что несоответствие проекта рекламной конструкции внешнему архитектурному облику должно быть доказано, а бремя доказывания возложено на местную администрацию. Ему вторит Арбитражный суд ПО: уполномоченный орган обязан «обосновать должным образом свое решение об отказе в выдаче разрешения на установку рекламной конструкции».

Диаметрально противоположные позиции судов, пестрота в муниципальных нормативных актах заставляют вновь обратиться к позиции КС РФ: обеспечение единства экономического пространства осуществляется в том числе и путем регулирования рекламы и относится к полномочиям федерального законодателя. Из этого, как представляется, следует, что именно в федеральном законе должно быть дано определение понятия «архитектурный облик сложившейся застройки» и установлены основные принципы установления соответствия каждой рекламной конструкции этому облику.

Но пока федеральный закон в рассматриваемой части таков, а Верховный Суд РФ не торопится формировать единообразную практику, что остается делать производителям и заказчикам наружной рекламы? Во-первых, быть готовым к непредсказуемости и с учетом этой непредсказуемости прописывать условия договоров по поводу изготовления и согласования наружной рекламы. Во-вторых, в случае получения отказов в выдаче разрешения требовать равного подхода ко всем заявителям. Обжалование отказа имеет перспективу только в отсутствие подробной его мотивировки.