Проверочные листы: чего ждать от нового механизма проверок

С 01.10.2017 некоторые органы контроля и надзора должны применять проверочные листы с контрольными вопросами. Новый механизм призван решить сразу ряд задач – оптимизировать, упростить и повысить транспарентность проверок. Это все для контролеров. Но представители бизнеса также получат от этого инструмента пользу, если найдут к нему верный подход.

Кому актуально

С проверочными листами столкнутся организации и предприниматели, в отношении которых могут проводиться определенные типы проверок.

С 01.10.2017 новое регулирование затрагивает незначительное количество видов государственного контроля (надзора). В их числе ветеринарный надзор, земельный надзор, контроль (надзор) в транспортной сфере и отдельные виды надзора в сфере охраны окружающей среды¹. С 06.10.2017 проверочные листы должны использоваться в ходе надзора в области связи². В рамках санитарно-эпидемиологического надзора после 01.10.2017 проверочные листы будут применяться лишь к некоторым лицам, ко всем остальным – с 01.07.2018³. Аналогичная ситуация с пожарным надзором: механизм заработает 01.10.2017, но все объекты защиты он охватит после 01.07.2018⁴.

С начала 2018 года количество видов государственного контроля (надзора), для которых следует использовать проверочные листы, увеличится. К ним будут относиться энергетический надзор, надзор в областях безопасности гидротехнических сооружений, промышленной безопасности, гражданской обороны и защиты от чрезвычайных ситуаций, а также отдельные виды контроля (надзора) в медицинской и фармацевтической сферах⁵. С 01.01.2018 проверочные листы будут использоваться в ходе надзора за соблюдением трудового законодательства, но только применительно к определенным лицам; ко всем поднадзорным субъектам – после 01.07.2018⁶.

С 01.07.2018 проверочные листы будут применяться также для следующих видов государственного надзора: охотничьего и лесного надзора, пожарного надзора в лесах, надзора в области охраны и использования особо охраняемых природных территорий федерального значения, а также надзора в области охраны, воспроизводства и использования объектов животного мира и среды их обитания⁷.

В дальнейшем перечень видов контроля и надзора, в рамках которых необходимо использовать проверочные листы, может расшириться. Для этого достаточно будет внести соответствующие изменения в нормативный акт о любом из видов контроля (надзора), на который распространяется действие Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». Для того чтобы столкнуться с проверочными листами, организации или предпринимателю недостаточно быть объектом перечисленных видов контроля (надзора). Необходимо еще попасть в план соответствующих проверок. Во время внеплановых проверок проверочные листы использоваться не будут. Заранее сформировать проверочный лист в этом случае невозможно, так как вопросы проверки определяются ее поводом.

Механизм работы

Проверочный лист – это инструмент проверки, позволяющий оценить соблюдение нормативных требований. Его основной элемент – вопросы, которые отражают содержание этих требований. Формы большинства проверочных листов еще разрабатываются. Но из проектов нормативных актов уже видно, что вопросы предполагается формулировать не только в вопросительной, но и в утвердительной форме, а ответы на них будут односложными – да или нет. Такие конструкции должны однозначно свидетельствовать о том, соблюдает ли поднадзорное лицо соответствующее требование или нет⁸.

Заполнять проверочный лист и принимать решение о том, каким образом ответить на вопрос, будет должностное лицо контролирующего органа. Причем происходить это будет по итогам анализа всех собранных материалов. Поэтому проверочный лист – это не просто опросник. Для того чтобы сформулировать ответ на вопрос, одного лишь мнения проверяемого лица будет недостаточно.

Заполненный проверочный лист прикладывается к акту проверки⁹ и, таким образом, будет рассматриваться как одно из доказательств соблюдения или несоблюдения нормативных требований. Поэтому лицу, в отношении которого проводится проверка, стоит удостовериться в корректности оформления проверочного листа и зафиксировать возможные замечания.

Если должностные лица контролирующего органа нарушат порядок использования проверочных листов, появится возможность добиться отмены результатов проверки. Копия заполненного проверочного листа как приложение к акту проверки должна быть вручена лицу, в отношении которого проводилась проверка¹⁰. Нарушение этой обязанности законодательство квалифицирует в качестве грубого и достаточного, чтобы оспорить результаты проверки¹¹.

Польза для бизнеса

Проверочный лист – это ограничитель предмета проверки. В таком ракурсе он наиболее выгодно смотрится для лица, в отношении которого проводятся мероприятия по контролю.

Предметом проверки является соблюдение нормативных требований. Соответственно, ограничение предмета будет заключаться в определении круга требований, выход за который недопустим. Эту функцию как раз и выполняют вопросы проверочных листов: они показывают, чем контролеры вправе интересоваться, а чем – нет.

Закон запрещает истребовать документы, информацию и другие материалы, которые не относятся к предмету проверки¹². Подобный запрос будет незаконным. Поэтому контролеры не смогут применить ответственность за его неисполнение. Однако неповиновение не всегда окажется лучшей стратегией. Вопрос о выходе за пределы предмета проверки часто является неоднозначным. Проверочный лист, к примеру, не ограничивает право задавать дополнительные и уточняющие вопросы, если они необходимы для целей проверки. Более того, правоприменительная практика иногда признает требования государственных органов законными, а следовательно, подлежащими исполнению до тех пор, пока эти требования не будут оспорены в определенном порядке¹³. Но если проверяемое лицо исполнит требование, не относящееся к предмету проверки, собранные в результате этого материалы могут утратить доказательственную силу¹⁴.

Другое преимущество проверочного листа в том, что он заранее раскрывает ограничения предмета проверки до ее начала. Формы проверочных листов утверждаются нормативными актами, которые подлежат опубликованию, в том числе и на сайте контролирующего органа¹⁵.

До рассматриваемых нововведений трудно было предположить, в какую сторону направятся мероприятия по контролю. На практике проверяющие двигались одновременно во всех направлениях, которые даже отдаленно относились к их компетенции, и не останавливались, пока не выявляли достаточное количество нарушений. Теперь лицо, которое попало в план проверок, может использовать проверочные листы для самодиагностики, самостоятельно оценить соответствие деятельности нормативным предписаниям, прекратить нарушения и ликвидировать их последствия.

В отдельных случаях проверочные листы могут выполнить разъяснительную функцию: станут ориентиром, который поможет верно исполнить требования законодательства. Особенно это будет актуально в ситуациях, когда предписания неоднозначны или противоречат друг другу. Организации и предприниматели будут более четко понимать, что следует делать, а от чего лучше воздержаться, чтобы соответствовать законодательным требованиям.

Обратная сторона вопроса

При всех своих плюсах проверочные листы также способны создать и негативный эффект. В первую очередь это дополнительные расходы на внутренний контроль (комплаенс). Организациям и предпринимателям, помимо массива законодательства, теперь придется отслеживать изменение проверочных листов. Большая интенсивность такой динамики вполне вероятна, так как контрольные вопросы будут формироваться с учетом переменчивых и оценочных факторов: частоты выявляемых нарушений и их опасности¹⁶.

Руководствоваться только проверочными листами не получится: они не избавят от необходимости отслеживать и тем более соблюдать все без исключения требования законодательства. Для самодиагностики проверочных листов также окажется недостаточно. Содержащиеся в них вопросы сами по себе не имеют обязательного характера, а лишь отражают и переформулируют некоторые законодательные требования. Если в ходе проверки контролер попутно выявит нарушение требований, которые не входили в предмет проверки, он обязан будет принять соответствующие меры реагирования.

Еще одним риском являет то, что проверочные листы вместо того, чтобы упростить понимание законодательства, на практике могут создать противоположный эффект. Этому будет способствовать сам механизм перефразирования законодательных требований в вопросы проверочных листов. Отступление от законодательной техники способно привести к двоякому пониманию одного и того же требования.

Описанные же недостатки некритичны. Риски, связанные с усложнением системы комплаенс, предупреждаются ее тонкой настройкой под конкретные бизнес-процессы. Затраты на обеспечение законности деятельности вполне могут окупиться за счет преимуществ проверочных листов.

Остальные риски, связанные с проверочными листами, выявит правоприменительная практика. Для того чтобы оперативно на них реагировать и исключить возможные негативные последствия для бизнеса и контролеров, предусмотрен переходный период¹⁷, в течение которого возможно будет детально ознакомиться с работой нового механизма.