Бюджетный оптимизм по отношению к регионам

Председатель Счетной палаты Татьяна Голикова, выступая на бюджетных слушаниях в Государственной думе, рассказала о серьезных проблемах с региональными бюджетами, которые видны в этом году и которые никуда не денутся в 2018 г. Свой анализ долгов регионов дало Аналитическое кредитное рейтинговое агентство.

Председатель Т. Голикова заметила, что при исполнении бюджета 2017 г. регионы, принимая поправки в свои бюджеты, установили доходную часть в 10,1 трлн руб. — увеличили первоначально запланированную сумму на 300 млрд руб., а расходную — в 11,2 трлн руб., то есть увеличили на 1,1 трлн руб. Таким образом, дефицит региональных бюджетов составит 1,1 трлн руб. — с увеличением против того прогноза, который был представлен правительством, в 5,5 раз. За девять месяцев дефицит — 56,1 млрд руб. у 32 регионов. Если исполнять то, что регионы запланировали, дефицит составит вообще фантастическую цифру в IV квартале — 1,6 трлн руб.; по мнению Т. Голиковой, это практически нереально. Регионы существенно завышают те расходы, которые планируют себе в процессе исполнения бюджета, констатировала она.

Правительство, представляя бюджет на 2018 г., тоже дало ожидаемую оценку исполнения бюджета, и она существенно ниже по расходам — на 510,5 млрд руб. и выше по доходам — на 500 млрд руб. Так что дефицит, который планирует правительство, — всего 15 млрд руб. По мнению Т. Голиковой, это фантастические цифры: в 104 раза меньше, чем планируют регионы. Эти цифры красноречиво свидетельствуют, насколько неаккуратно к планированию своих расходов относятся регионы.

Замечания председателя Счетной палаты — одно из следствий важного для регионов заявления президента Владимира Путина, что с 1 января 2018 г. начнет действовать программа реструктуризации накопленных регионами бюджетных кредитов, рассчитанная минимум на семь лет. В первые два года по программе регионам нужно будет выплачивать каждый год только 5% долга. По мнению президента, таким образом регионы высвободят 438 млрд руб.

Аналитическое кредитное рейтинговое агентство (АКРА) проанализировало в связи с этим заявлением график погашения части региональных долгов перед федеральным бюджетом (составляет 49,6% от совокупного долга регионов по состоянию на 1 сентября 2017 г.) и пришло к выводу, что фактически речь идет о долгосрочной реструктуризации и частичном списании 70% субфедерального долга. На конец III квартала 2017 г. совокупная задолженность регионов перед федеральным центром немногим превышала 1 трлн руб., из которых 700 млрд руб. подлежат реструктуризации по новым правилам.

Срочная субординация (удлинение сроков погашения) федерального долга региональных органов власти в пользу банков и держателей облигаций позволит субъектам улучшить структуру долга и снизить дефициты бюджетов, уверена АКРА. Сократятся расходы региональных властей на погашение долга перед федеральным центром с планировавшихся ранее 250—300 млрд руб. в 2018 г. до 36,8 млрд руб. в 2018—2019 гг. (это и есть 5% ежегодно от накопленного долга регионов перед Минфином). Еще регионы выиграют от частичного инфляционного списания бюджетных кредитов, пишет АКРА. С учетом фактически беспроцентного характера реструктурируемого долга (бюджетные кредиты предоставляются под 0,01% годовых) экономия за счет инфляционного обесценения реструктурируемого долга составит от 108 млрд руб., или 15,2% реструктурируемых бюджетных кредитов до 181 млрд руб. при официально прогнозируемой инфляции в 4%. В случае ускорения роста цен реструктурированные бюджетные кредиты обойдутся регионам еще дешевле.

Заявленные послабления могут изменить текущую стратегию регионов на долговых рынках, снизив их потребность в привлечении коммерческого долга с целью замещения истекающих федеральных займов.

Вместе с тем АКРА не ожидает существенного снижения активности регионов на облигационном рынке в долгосрочной перспективе. Хотя сумма предоставляемых регионам в 2018 г. бюджетных кредитов до сих пор не определена в проекте бюджета, учитывая тенденцию постоянного снижения ассигнований по данной статье в предыдущие годы, расходы на кредитование субфедеральных властей не превысят, по оценкам АКРА, 100—150 млрд руб. Стоит отметить, что федеральное правительство в сентябре 2017 г. расширило список регионов — получателей бюджетных кредитов. Документ ослабил требования к снижению рыночного долга наиболее закредитованных (свыше 80% доходов) регионов. Эта мера вполне укладывается в логику действий федерального правительства — массовая реструктуризация бюджетных кредитов и адресная помощь наиболее нуждающимся субъектам.

Это уже не первая реструктуризация бюджетных кредитов. В 2015 г. были пролонгированы выданные в 2011 г. бюджетные кредиты на строительство и содержание автомобильных дорог на общую сумму 50 млрд руб. Были случаи реструктуризации бюджетных кредитов, которые выдавались отдельным регионам на определенные цели, — например, Краснодарскому краю пролонгированы бюджетные кредиты, выданные на подготовку к Олимпиаде 2014 г. А в 2017 г. у нескольких регионов будут реструктурированы бюджетные кредиты, полученные на подготовку к проведению в 2015 и 2016 гг. международных спортивных соревнований по олимпийским видам спорта.

Текущий уровень задолженности регионов перед федеральным бюджетом оценить довольно сложно, поскольку еще не закончился тот период в календарном году, когда регионы могут пользоваться кредитами Управления Федерального казначейства (УФК). В конце ноября эти кредиты будут погашены за счет собственных средств регионов (реже) или за счет привлечения кредитных линий от банков (чаще). Кроме того, сезонность расходов позволяет регионам снижать долг в течение года.

Максимальный эффект от реструктуризации получат регионы, которые имеют максимальные доли бюджетных кредитов в долге, замечает АКРА, а вот регионы с самым высоким уровнем долга (по отношению к налоговым и неналоговым доходам в 2016 г.) имеют небольшую долю бюджетных кредитов и не могут рассчитывать на кардинальное изменение параметров обслуживания долга — им придется продолжать рефинансировать долг рыночными инструментами.

На протяжении девяти месяцев 2017 г. наблюдался рост активности субфедеральных заемщиков на долговом рынке, включая дебюты регионов, ранее не прибегавших к облигационному финансированию дефицитов бюджета, фиксирует АКРА: с января по сентябрь 2017 г. номинальная эмиссия более чем в полтора раза превысила эмиссию за девять месяцев 2016 г.

По оценкам АКРА, размещения регионов и муниципалитетов на облигационном рынке составит до 300 млрд руб. в 2018 г., что почти вдвое больше показателя 2016 г. Стимулом для данного сегмента облигационного рынка также будет прогнозируемый рост внимания к нему со стороны НПФ и управляющих компаний — в связи с недостаточным покрытием национальными рейтингами корпоративного сектора и турбулентностью в банковском секторе, заключает АКРА.

Регионы с максимальной долей кредитов, подпадающих под реструктуризацию бюджетных кредитов

Значимость реструктуризации бюджетных кредитов для наиболее закредитованных* российских регионов