Инициативное бюджетирование как прелюдия экономики участия

Нужны законодательные новации для функционирования партисипаторных практик. Формальный подход дискредитирует участие граждан в бюджетном процессе. Такой вывод прозвучал на круглом столе «Между „учетом мнения“ и „участием“: вызовы на пути развития партисипаторных практик», который прошел в минувшем декабре в Комитете гражданских инициатив.

Центральным на декабрьском круглом столе в КГИ был вопрос о качестве взаимодействия инициативных групп граждан — участников реализации партисипаторных проектов и представителей органов государственной власти и местного самоуправления.

Учиться надо чиновникам и гражданам от Москвы до самых окраин

Участники дискуссии выразили обеспокоенность многочисленными случаями игнорирования властными структурами значимости участия граждан в реализации проектов, направленных на решение вопросов местного значения. Они отметили подмену понятия непосредственного участия местных сообществ и инициативных групп формальными «учетом мнений горожан», «опросом граждан», «публичными слушаниями». Так, руководитель проекта КГИ «Инициативное бюджетирование» Владимир Вагин заявил, что государственные и муниципальные чиновники в сфере оказания услуг населению зачастую формально решают задачу вовлечения граждан, ограничивая тем самым полномочия населения.

Между тем предоставление гражданам возможностей самостоятельно вырабатывать правила общей жизни и участвовать в решении затрагивающих всех жителей вопросов — общемировой тренд. В России частью этого тренда стали инициативное бюджетирование и соучаствующее проектирование, которые уже появляются в стратегиях развития регионов и муниципалитетов. Партисипаторное проектирование является инструментом реализации приоритетного проекта «Создание комфортной городской среды».

По заключению партнера ООО «Проектная группа 8» из Казани Надежды Снигиревой, налицо развитие и популяризация практик участия граждан и в то же время чрезмерное давление со стороны государственных органов и заказчиков проектов. Она говорит, что имитация вовлечения, игнорирование мнения «несогласных», формальный подход для отчетности дискредитируют практику участия граждан.

Не всегда «злой умысел» — причина формального подхода власти. Порой она не готова понять и принять инициативы горожан, считают научный сотрудник Европейского университета в Санкт-Петербурге Лев Шилов, эксперт Высшей школы урбанистики Виталий Стадников, консультант по инициативному бюджетированию из Кирова Михаил Шевелев. По их мнению, проблему реформирования местных администраций и обучения государственных и муниципальных чиновников власть может и должна решать совместно с экспертным сообществом.

В. Вагин сформулировал обязательные критерии участия граждан в проектах инициативного бюджетирования:

• выдвижение проектных инициатив непосредственно гражданами;

• публичное обсуждение предложенных проектов;

• участие граждан в выборе проектов;

• конкурсный отбор инициатив;

• участие граждан в реализации отобранных проектов и общественном контроле.

Специалисты партисипаторных практик отметили также пассивность самих граждан, которая обусловлена, по их мнению, непривычным для людей форматом работы. Для решения этой проблемы разработаны различные программы, основанные на индивидуальном уровне готовности горожан к участию в таких практиках. Это электронные платформы и семинары, встречи со специалистами и проектные обсуждения. И учиться предстоит всем «от Москвы до самых до окраин» — и инициативным гражданам, и чиновникам. Участники круглого стола высказались также за принятие законодательных основ партисипаторных практик и направили свои предложения в комиссию по координации деятельности Открытого правительства РФ.

Конечная цель экономического развития территории — повышение качества жизни населения

Эксперт сферы муниципальных финансов доцент Санкт-Петербургского государственного экономического университета, к.э.н. Галина Морунова тоже считает, что закрепление законодательством нормы о том, что муниципальная программа в обязательном порядке должна включать общественное участие граждан в бюджетном процессе (не обязательно своими средствами), позволит повысить эффективность управления общественными финансами и создать модель социального государства. Она рассматривает общественное участие граждан в бюджетном процессе как проявление экономики участия (партисипативной экономики, от англ. participation — участие), а инициативное бюджетирование как один из определяющих факторов социально-экономического развития территорий.

Конечной целью экономического развития территории является повышение качества жизни населения — его благосостояния, поэтому как показатель социально-экономического развития используется индекс общественного (человеческого) развития (Human Development Index — HDI). Он имеет прямую зависимость от показателя совокупных социальных расходов и обратную — от бюрократических трансакционных издержек. HDI рассчитывается Transparency International — неправительственной международной организацией по борьбе с коррупцией и исследованию уровня коррупции по всему миру на основе социологических опросов населения.

Исследователь согласна с аналитиками, которые называют общественное участие граждан в бюджетном процессе еще и инструментом эффективного управления общественными финансами. Она делит участие граждан условно на два вида:

• активное — инициативное бюджетирование, когда гражданин непосредственно участвует в проекте либо голосованием по распределению бюджетных средств (общественные слушания, краудсорсинг и т. д.), либо своими средствами (краудфандинг и др.);

• пассивное — повышение бюджетной информированности граждан, в том числе о муниципальных программах, услугах, проектах и т. д.

На основе анализа исследований HDI Г. Морунова делает вывод о возможности выделить индекс правовой стабильности и индекс гражданского общества. Последний, в свою очередь, напрямую и в наибольшей степени зависим от межличностного доверия, поскольку без доверия к незнакомым людям невозможна кооперация с ними в рамках ассоциаций, общественных объединений, являющихся основой гражданского общества. Индексы доверия рассчитываются Ассоциацией всемирного исследования ценностей примерно один раз в пять лет.

По мнению эксперта, механизм социально-экономического развития территории при применении инструмента инициативного бюджетирования — это:

• увеличение межличностного доверия;

• повышение индекса правовой стабильности и гражданского общества;

• согласованность и взаимодействие;

• дополнительные источники финансирования социальных программ — увеличение социальных расходов;

• снижение транзакционных издержек;

• увеличение уровня общественного (человеческого) развития;

• социально-экономическое развитие территории.

Проанализировав лучшие практики городских, поселенческих, районных, региональных администраций, исследователь заключает, что инициативное бюджетирование в России находится в начале своего развития, но реализованные и реализуемые проекты служат ярким примером необходимости и оправданности развития этого направления бюджетной политики.

К сведению

Из резолюции круглого стола

1. Предусмотреть обязательность включения процедур участия граждан при инициировании новых мероприятий в государственные и муниципальные программы и приоритетные проекты, направленные на решение вопросов местного значения.

2. Рассмотреть способы поддержки инициатив активных горожан при реализации государственных и муниципальных программ и приоритетных проектов, затрагивающих вопросы развития городов и поселений.

3. Провести обсуждение проблем гражданских инициатив в федеральных органах исполнительной власти, реализующих проекты с участием граждан с целью аудита и внесения изменений и корректировки предлагаемых подходов.

4. Оказать поддержку образовательным проектам экспертов партисипаторных практик по обучению подходам соучаствующего проектирования и инициативного бюджетирования.

5. Включить экспертов партисипаторных практик в состав общественных советов федеральных органов исполнительной власти, реализующих проекты с участием граждан.

Источник: КГИ

Динамика реализации проектов инициативного бюджетирования в 2015—2016 гг.