Строительство и хозяйственная деятельность в буферной зоне объекта всемирного наследия: проблемы и перспективы правового регулирования

Поиск баланса между инвестиционной привлекательностью строительных проектов на территории объектов культурного наследия, включенных в Список всемирного наследия ЮНЕСКО (далее — объекты всемирного наследия), или в их буферной зоне, необходимостью современного развития соответствующих территорий, с одной стороны, и сохранением объектов всемирного наследия, а также соблюдением международных обязательств РФ, с другой стороны, является весьма сложной задачей и на практике порождает массу сложностей. Обычно достаточно затруднительно спрогнозировать не только сроки реализации таких проектов, но и в целом их допустимость и прибыльность. Вместе с тем при должном подходе определить правовые риски и максимально их нивелировать, а в некоторых случаях — исключить полностью, возможно. О спорных моментах согласования строительства в буферной зоне объекта всемирного наследия, которые могут повлиять на планы застройщика, и планируемого правового регулирования этого вопроса читайте в материале.

Список всемирного наследия ЮНЕСКО ведется согласно Конвенции об охране всемирного культурного и природного наследия 1972 года (далее — Конвенция 1972 г.), которая ратифицирована СССР без оговорок и заявлений и с 12 января 1989 г. вступила в силу для СССР, правопреемником которого является Российская Федерация.

Согласно ст. 4 Конвенции 1972 г. каждое государство — сторона настоящей Конвенции — признает, что обязательство обеспечивать выявление, охрану, сохранение, популяризацию и передачу будущим поколениям культурного и природного наследия, упоминаемого в ст. 1 и 2, которое расположено на его территории, возлагается прежде всего на него. С этой целью оно стремится действовать как путем собственных усилий, максимально использующих наличные ресурсы, так и, в случае необходимости, посредством международной помощи и сотрудничества, которыми оно может пользоваться, в частности, в финансовом, художественном, научном и техническом отношениях.

В то же время на практике существует неопределенность относительно необходимости согласования с Комитетом ЮНЕСКО (Межправительственным комитетом по охране всемирного культурного и природного наследия ЮНЕСКО) планируемой деятельности на территории объекта всемирного наследия или в его буферной зоне.

В российском законодательстве нет понятия «буферная зона»

Сложности обусловлены тем, что в российском законодательстве, в том числе в Федеральном законе от 25.06.2002 № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» (далее — Закон об объектах культурного наследия), не регламентированы порядок взаимодействия заинтересованных лиц и органов как между собой, так и с Комитетом ЮНЕСКО по вопросам согласования строительства на территории и в буферной зоне объекта всемирного наследия, а также правила и условия проведения оценки воздействия такого строительства на объект всемирного наследия.

В соответствии с § 104 Руководства по выполнению Конвенции об охране всемирного наследия 2013 г. (далее — Руководство) буферная зона определяется как территория, окружающая номинированный объект, которая имеет дополнительные юридические и/или общепринятые ограничения на ее использование и развитие, создающие дополнительный уровень защиты объекта. Буферная зона должна включать непосредственное окружение номинированного объекта, важные виды (пейзажи) и другие территории или атрибуты, которые являются функционально значимыми для объекта и его охраны.

Территория, составляющая буферную зону, должна быть определена в каждом случае через соответствующие механизмы. В номинации необходимо представить подробную информацию относительно размера, характеристик и разрешенного использования буферной зоны, а также карту, указывающую точные границы объекта и его буферной зоны.

Согласно § 107 Руководства, хотя обычно буферные зоны и не являются частью номинированного объекта, любые изменения буферной зоны или создание таковой после включения объекта в Список всемирного наследия должны быть одобрены Комитетом ЮНЕСКО посредством процедуры, определенной в отношении внесения незначительных изменений границ.

Отметим, что в российском законодательстве отсутствует понятие «буферная зона», что на практике также порождает определенные трудности. В то же время аналогом понятия «буферная зона» в российском законодательстве можно назвать понятие «зона охраны объекта культурного наследия».

Так, к зонам охраны объектов культурного наследия в соответствии с Законом об объектах культурного наследия (ст. 34) относятся:

• охранная зона объекта культурного наследия — территория, в пределах которой в целях обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его историческом ландшафтном окружении устанавливается особый режим использования земель и земельных участков, ограничивающий хозяйственную деятельность и запрещающий строительство, за исключением применения специальных мер, направленных на сохранение и регенерацию историко-градостроительной или природной среды объекта культурного наследия;

• зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности — территория, в пределах которой устанавливается режим использования земель и земельных участков, ограничивающий строительство и хозяйственную деятельность, определяются требования к реконструкции существующих зданий и сооружений;

• зона охраняемого природного ландшафта (при наличии) — территория, в пределах которой устанавливается режим использования земель и земельных участков, запрещающий или ограничивающий хозяйственную деятельность, строительство и реконструкцию существующих зданий и сооружений в целях сохранения (регенерации) природного ландшафта, включая долины рек, водоемы, леса и открытые пространства, связанные композиционно с объектами культурного наследия.

Вместе с тем понятия «буферная зона» и «зона охраны объекта культурного наследия» не всегда тождественны. Дело в том, что буферная зона разрабатывается в индивидуальном порядке при номинировании объекта для включения в Список всемирного наследия или в последующем в соответствии с требованиями Конвенции 1972 г., а проекты зон охраны объектов культурного наследия разрабатываются в соответствии с российским законодательством, в результате чего границы буферной зоны и зон охраны могут не совпадать.

Согласно § 172 Руководства Комитет ЮНЕСКО приглашает государства — стороны Конвенции 1972 г. сообщать Комитету через Секретариат о своих намерениях предпринять или разрешить на территории, охраняемой согласно Конвенции, крупномасштабные восстановительные или новые строительные работы, которые могут оказать воздействие на выдающуюся универсальную ценность объекта. Уведомление необходимо направить в кратчайшие сроки (например, до подготовки проектов основных документов для конкретных проектов) и до принятия любых решений, которые было бы трудно отменить, чтобы Комитет мог оказать содействие в поиске соответствующих решений, гарантирующих полную сохранность выдающейся универсальной ценности объекта.

Таким образом, при планировании любых строительных работ в буферной зоне или на территории объекта всемирного наследия в соответствии с Руководством требуется предварительное согласование Комитета ЮНЕСКО. Такое согласование, как представляется, является обязательным при планировании строительства или реконструкции на территории или в буферной зоне объекта всемирного наследия, при получении разрешения на строительство, при утверждении генеральных планов, правил землепользования и застройки и т.п. Вместе с тем в российской правоприменительной практике данный вопрос решается неоднозначно.

Подходы судов к вопросу о необходимости согласования строительства с Комитетом ЮНЕСКО

Показательным в данном контексте являются судебные решения относительно строительства в буферной зоне объекта культурного наследия «Пулковская обсерватория», являющегося элементом компонента объекта всемирного наследия «Исторический центр Санкт-Петербурга и связанные с ним группы памятников», в которых позиции судов относительно необходимости согласования с Комитетом ЮНЕСКО проведения работ в буферной зоне объекта всемирного наследия разделились.

Позиция первая

Суды указывают на отсутствие необходимости обязательного соблюдения требований Конвенции 1972 г. и Руководства в части согласования с Комитетом ЮНЕСКО проведения любых работ в буферной зоне объекта всемирного наследия.

Так, на отсутствие необходимости обязательного получения согласования строительства Комитетом ЮНЕСКО в соответствии с Конвенцией 1972 г. указано в решении Куйбышевского районного суда Санкт-Петербурга от 29.11.2017 по административному делу № 2а-1825/2017 (Апелляционным определением Санкт-Петербургского городского суда от 06.03.2018 № 33а-3087/2018 по делу № 2а-1825/2017 решение суда первой инстанции оставлено в силе), который хотя и отменил разрешение на строительство многоквартирного дома (ЖК «Планетоград») в буферной зоне, однако сделал это по иным основаниям.

Вывод мотивирован следующим:

хотя обязательство стран-участниц «обеспечить выявление, охрану, сохранение, популяризацию и передачу будущим поколениям культурного и природного наследия», закрепленное в Конвенции 1972 г., носит безусловный характер, является общепризнанным принципом международного права и входит как составная часть в правовую систему РФ, конкретные формы его реализации, поскольку они не установлены Конвенцией 1972 г., должны определяться соответствующими правовыми актами РФ;

на момент выдачи оспариваемого разрешения на строительство национальный механизм реализации исполнения Руководства отсутствовал, а Конвенция 1972 г. и Руководство по ее исполнению не содержат такого прямого механизма исполнения.

Позиция вторая

Суды указывают на необходимость обязательного соблюдения требований Конвенции 1972 г. и Руководства в части согласования с Комитетом ЮНЕСКО проведения любых работ в буферной зоне объекта всемирного наследия.

Так, решением Санкт-Петербургского городского суда от 22.01.2018 по делу № 3а-2/2018 признано недействующим постановление Правительства Санкт-Петербурга от 18.12.2014 № 1156 «Об утверждении проекта планировки территории базисного квартала 7723В, ограниченной территорией Пулковской обсерватории, Пулковским шоссе, Волхонским шоссе, проектируемыми проездами № 7, 8 и 6, в Московском районе и проекта межевания территории, ограниченной территорией Пулковской обсерватории, Пулковским шоссе, проектируемыми проездами № 10, 2а, 5, 5а и 6, в Московском районе» (далее — Постановление № 1156).

Одним из оснований для признания Постановления № 1156 недействующим послужило то, что проектируемая территория частично граничит с объектом культурного наследия федерального значения и включает в себя компоненты объекта всемирного наследия. При этом при утверждении проекта планировки и проекта межевания территории Правительством Санкт-Петербурга не были соблюдены международные обязательства РФ по охране и защите объекта всемирного наследия в части их согласования с Комитетом ЮНЕСКО, чем была нарушена Конвенция 1972 г.

Как отметил суд, отсутствие на внутригосударственном уровне правового механизма регулирования порядка и процедуры направления проектной документации на согласование в Комитет ЮНЕСКО не освобождает Правительство Санкт-Петербурга от своевременного направления проекта планировки и проекта межевания территория в Министерство культуры России, которое при необходимости могло предложить представить дополнительные документы для направления в МИД России и последующего представления в Комитет ЮНЕСКО.

В результате некую определенность в рассматриваемом вопросе внес Верховный суд РФ, который, отменяя приведенное решение Санкт-Петербургского городского суда от 22.01.2018 по делу № 3а-2/2018, указал все же на отсутствие необходимости согласования работ с Комитетом ЮНЕСКО в связи с отсутствием внутригосударственного механизма реализации положений Конвенции 1972 г. в данной части (Апелляционное определение Верховного суда РФ от 23.05.2018 № 78-АПГ18-11).

Вместе с тем данный подход Верховного суда является спорным, поскольку необходимость согласования достаточно определенно прописана в Конвенции 1972 г. и в Руководстве, и данное международное обязательство должно соблюдаться, несмотря на отсутствие внутренних механизмов его реализации.

Более того, создание Комиссии Российской Федерации по делам ЮНЕСКО (постановление Правительства РФ от 21.08.92 № 609 «Об образовании Комиссии Российской Федерации по делам ЮНЕСКО») в совокупности с необходимостью получения согласования Минкультуры России при проведении соответствующих работ свидетельствуют о наличии общих принципов механизма получения согласования Комитета ЮНЕСКО. Данный факт подтверждается, помимо прочего, имеющимися на практике прецедентами получения или предпринятых попыток получения таких согласований, например, по таким резонансным проектам, как памятник князю Владимиру в г. Москве.

Перспективы правового регулирования

В настоящее время Минкультуры России подготовлен проект закона, который должен урегулировать процедуру согласования с Комитетом ЮНЕСКО планируемой деятельности на территории и в буферной зоне объекта всемирного наследия (проект Федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон „Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации“ и отдельные законодательные акты Российской Федерации» (в части установления порядка выполнения международных обязательств, вытекающих из Конвенции об охране всемирного культурного и природного наследия от 16 ноября 1972 г.) опубликован на портале regulation.gov.ru под ID 02/04/09-18/00084384).

Указанный законопроект предлагает решить, в частности, приведенные выше проблемы следующим образом.

Буферная зона в отношении объекта всемирного наследия приравнивается к совокупности охранной зоны, зоны регулирования застройки и хозяйственной деятельности, а также зоны охраняемого природного ландшафта такого объекта культурного наследия при наличии последней.

В Закон об объектах культурного наследия имплементируется требование Руководства о том, что изменение границ буферной зоны объектов всемирного наследия должно осуществляться в соответствии с процедурами, предусмотренными в рамках Конвенции 1972 г.

Устанавливается, что проектная документация, подготовленная для проведения строительных работ в границе территории объекта всемирного наследия и его буферной зоны, подлежит оценке воздействия указанных работ на выдающуюся универсальную ценность объекта всемирного наследия.

Предлагается конкретный алгоритм действий для согласования с Комитетом ЮНЕСКО (см. стр. 8).

Таким образом, предлагаемые поправки в Закон об объектах культурного наследия позволят на законодательном уровне установить обязательность получения положительного заключения Комитета ЮНЕСКО для осуществления строительных работ на территории объекта всемирного наследия и в его буферной зоне и механизм получения такого заключения.

Стоит отметить, что принятие приведенных поправок усложнит реализацию инвестиционных проектов в буферных зонах объектов всемирного наследия, поскольку процедура согласования с Комитетом ЮНЕСКО может занять по предварительным оценкам от шести до двенадцати месяцев, что необходимо учитывать при планировании строительных работ в зоне объектов всемирного наследия. В некоторой степени это обстоятельство может снизить инвестиционную привлекательность соответствующих проектов.

Но, несмотря на указанные нюансы, предлагаемые поправки все же стоит оценивать положительно, поскольку они устраняют неопределенность в отношении необходимости получения согласования Комитета ЮНЕСКО при инициировании хозяйственной деятельности на территории и в буферной зоне объекта всемирного наследия, а также в отношении самого понятия буферной зоны в соответствии с российским законодательством.

По изложенным причинам в отсутствие пока внутригосударственного механизма получения согласования Комитета ЮНЕСКО и во избежание в будущем возможных сложностей мы рекомендуем застройщикам в добровольном порядке инициировать согласование с Комитетом ЮНЕСКО строительных и иных работ на территории и в буферной зоне объектов всемирного наследия. По нашему опыту получение такого согласования занимает в среднем около шести—восьми месяцев, что необходимо учитывать при планировании строительных работ в зоне объектов всемирного наследия.

Предлагаемый законопроектом алгоритм действий для согласования строительства в буферной зоне объекта всемирного наследия с Комитетом ЮНЕСКО