Успешное привлечение средств инвесторов возможно только в том случае, если они будут в достаточной степени уверены в безопасности своих инвестиций, для чего должны быть предусмотрены правовые гарантии сохранности инвестированных средств, а также обеспечена должная степень правовой определенности и прогнозируемость условий осуществления инвестиций. Минфин России разработал проект Федерального закона о защите и поощрении капиталовложений в Российской Федерации, целью которого является повышение инвестиционной привлекательности российской экономики (опубликован на портале regulation.gov.ru под ID 02/04/10-18/00085307). Законопроект направлен на предоставление инвесторам, осуществляющим капиталовложения в инвестиционные проекты на территории Российской Федерации, необходимой правовой защиты, а также на создание для инвесторов дополнительных правовых гарантий прогнозируемости условий ведения ими своей деятельности при реализации инвестиционных проектов и обеспечение эффективного использования государственного и муниципального имущества.
Основным нововведением законопроекта является включение в российскую правовую систему новой договорной конструкции, опосредующей инвестиционную деятельность, — соглашения о защите и поощрении капиталовложений. Данная разновидность договоров не является чем-то новым, однако ранее соглашения о защите и поощрении капиталовложений заключались лишь между Российской Федерацией и иностранными государствами. Теперь же законопроект предусматривает возможность заключения Российской Федерацией и/или субъектом Российской Федерации соглашений о защите и поощрении капиталовложений с частными инвесторами.
Отметим, что действующее законодательство в области инвестиционной деятельности предусматривает целый ряд договорных конструкций, с помощью которых могут быть реализованы те или иные инвестиционные проекты на территории РФ. В качестве примеров можно привести специальные инвестиционные контракты, концессионные соглашения и соглашения о государственно-частном партнерстве. Предлагаемое Минфином правовое регулирование соглашения о защите и поощрении капиталовложений во многом схоже с правовым регулированием уже существующих правовых форм инвестиционной деятельности, однако оно имеет и некоторые особенности, отличающие соглашение о защите и поощрении капиталовложений от иных договорных конструкций.
Существенные условия соглашения
Под соглашением о защите и поощрении капиталовложений в законопроекте понимается соглашение между Российской Федерацией, субъектом РФ и инвестором о реализации проекта и гарантировании стабильности условий реализации проекта, которым устанавливаются взаимные права, обязанности и ответственность каждой из сторон в связи с реализацией инвестиционного проекта. Сторонами соглашения о защите и поощрении капиталовложений являются Российская Федерация и субъект Российской Федерации, на территории которого планируется реализация проекта, а также инвестор, в качестве которого могут выступать физическое лицо, являющееся налоговым резидентом РФ, или юридическое лицо, осуществляющее финансирование проекта и организующее управление проектом либо реализующее проект. Таким образом, инвесторами может быть широкий круг субъектов, в том числе и иностранные лица. В то же время законопроект устанавливает ограничения для инвесторов, зарегистрированных в офшорных юрисдикциях: в соответствии с ч. 3 ст. 9 законопроекта соглашение о защите и поощрении капиталовложений не может быть заключено с инвестором, являющимся иностранным юридическим лицом, зарегистрированным в государствах и территориях, предоставляющих льготный налоговый режим налогообложения и не осуществляющих раскрытие и предоставление информации о своих выгодоприобретателях, бенефициарных владельцах и (или) контролирующих лицах, или инвестором — российским юридическим лицом, в котором такие юридические лица имеют право прямо или косвенно распоряжаться более чем 50% долей в уставном (складочном) капитале.
Законопроект предусматривает достаточно широкую сферу применения соглашений о защите и поощрении капиталовложений. Предполагается, что в рамках таких соглашений будут реализовываться проекты в сферах сельского хозяйства, лесного хозяйства, рыболовства и рыбоводства, добычи полезных ископаемых, обеспечения электрической энергией, теплоснабжения, водоснабжения, водоотведения, организации сбора и утилизации отходов, строительства, транспортировки и хранения, а также в некоторых иных отраслях экономики.
В рамках соглашения о защите и поощрении капиталовложений инвестор берет на себя обязательство по осуществлению инвестиций в тот или иной проект, а Российская Федерация и/или субъект Российской Федерации обеспечивают стабильность условий реализации инвестиционного проекта и осуществляют меры государственной поддержки в случае, если это предусмотрено условиями соответствующего соглашения. Существенными условиями соглашения о защите и поощрении капиталовложений являются:
-
объект (объекты) инвестиционной деятельности;
-
обязательство инвестора вложить собственные инвестиции в проект в объеме и сроки, установленные соглашением;
-
обязательство инвестора профинансировать и реализовать проект в сроки и на условиях, установленные соглашением;
-
общий бюджет проекта;
-
обязательства Российской Федерации в случае необеспечения стабильности условий реализации проекта компенсировать инвестору убытки, причиненные вследствие исполнения организацией, реализующей проект, актов, ухудшающих положение инвестора;
-
порядок представления инвестором информации об исполнении обязательств по соглашению;
-
срок действия соглашения о защите и поощрении капиталовложений;
-
положения об ответственности сторон за неисполнение и (или) ненадлежащее исполнение принятых на себя обязательств в рамках соглашения;
-
иные условия, которые предусмотрены Федеральным законом о защите и поощрении капиталовложений в РФ или которые стороны соглашения о защите и поощрении капиталовложений определят в качестве существенных.
Условия заключения соглашений
С инициативой заключения соглашения о защите и поощрении капиталовложений сможет выступить только инвестор, который для этого должен подать декларацию о реализации проекта (заявление) в федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке государственной политики и нормативному правовому регулированию в сфере бюджетной, налоговой деятельности.
Законопроект определяет целый ряд требований к проекту, в отношении которого может быть заключено соглашение о защите и поощрении капиталовложений.
Во-первых, инвестиционный проект в рамках соглашения о защите и поощрении капиталовложений должен реализовываться в одной из сфер экономической деятельности, определенных законопроектом.
Во-вторых, общий бюджет проекта должен составлять не менее 10 млрд руб. (если Правительством РФ не установлены иные требования к общему бюджету проекта), при этом финансовое обеспечение реализации проекта должно осуществляться полностью или частично за счет средств инвестора, объем собственных инвестиций которого должен составлять не менее 3 млрд руб. (если Правительством РФ не установлены иные требования к объему собственных инвестиций).
В-третьих, инвестором в соответствии с установленным законодательством и его внутренними документами порядке не должно быть принято решение о начале реализации проекта в форме инвестиций в основной капитал (за исключением финансирования стадии изысканий и проектирования, а также вложений в создание (приобретение) результатов интеллектуальной деятельности).
Таким образом, соглашение о защите и поощрении капиталовложений может быть заключено только в отношении инвестиционного проекта в одной из определенных законопроектом сфер экономической деятельности, при этом сам проект должен иметь определенный масштаб и соответствовать финансовым показателям, установленным в законопроекте либо установленным Правительством РФ.
Порядок и сроки рассмотрения поданной инвестором декларации, а также сама процедура заключения соглашения о защите и поощрении капиталовложений законопроектом детально не урегулирована. Часть 5 ст. 9 законопроекта лишь определяет, что федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке государственной политики и нормативному правовому регулированию в сфере бюджетной, налоговой деятельности, разрабатывает проект соглашения о защите и поощрении капиталовложений на основании примерных форм, утвержденных Правительством РФ, и организует заключение соглашения в установленном Правительством РФ порядке. Таким образом, законопроект переносит регулирование порядка заключения соглашения на уровень подзаконных нормативно-правовых актов. В этой части правовое регулирование порядка заключения соглашений о защите и поощрении капиталовложений в чем-то схоже с правовым регулированием специальных инвестиционных контрактов, порядок заключения которых утвержден постановлением Правительства РФ от 16.07.2015 № 708.
Срок действия, порядок изменения и расторжения соглашений
Часть 1 ст. 10 законопроекта предусматривает заключение соглашения о защите и поощрении капиталовложений на шесть лет, если объем собственных инвестиций не превышает 30 млрд руб., и 12 лет в отношении проектов, объем собственных инвестиций в которые составляет более 30 млрд руб. Соглашение о защите и поощрении капиталовложений в отношении проектов, период инвестирования в основной капитал по которым превышает шесть лет, вне зависимости от объема собственных инвестиций заключается сроком на 18 лет (в указанный срок не входит год, в котором было заключено соглашение). При этом срок действия соглашения о защите и поощрении капиталовложений может быть продлен на шесть лет при условии, что инвестор принял обязательства по реинвестированию доходов по проекту в объеме не менее 1 млрд руб. в течение указанного периода.
Предполагается, что условия заключенного соглашения о защите и поощрении капиталовложений сохраняют силу в течение всего срока его действия и не подлежат изменению (ч. 8 ст. 9 законопроекта). Однако законопроект предусматривает несколько случаев, когда условия заключенного соглашения о защите и поощрении капиталовложений могут быть изменены сторонами. Во-первых, соглашение о защите и поощрении капиталовложений может быть изменено или прекращено в любое время по соглашению сторон. Во-вторых, соглашение может быть изменено по требованию инвестора в судебном порядке в случае существенного изменения обстоятельств, из которых стороны исходили при заключении соглашения. Перечень таких обстоятельств устанавливается самим соглашением о защите и поощрении капиталовложений.
Соглашение о защите и поощрении капиталовложений может быть расторгнуто в одностороннем порядке по инициативе как Российской Федерации, так и инвестора. Часть 1 ст. 11 законопроекта определяет, что Российская Федерация вправе в судебном порядке отказаться от исполнения соглашения о защите и поощрении капиталовложений без возмещения ущерба сторонам соглашения в двух случаях:
-
в случае принятия судом решения о признании инвестора и (или) организации, реализующей проекты, несостоятельным (банкротом);
-
если продолжение реализации проекта может привести к нарушению основ конституционного строя, конституционных прав граждан, обеспечения обороны страны и безопасности государства.
В свою очередь, инвестор может досрочно расторгнуть соглашение в судебном порядке без применения мер ответственности, установленных таким соглашением, в случае существенного изменения обстоятельств, из которых стороны исходили при заключении соглашения (перечень обстоятельств устанавливается соглашением).
Инвесторов защитят от изменений законодательства
Важной особенностью законопроекта является то, что он предоставляет инвестору особые гарантии стабильности правовых условий реализации инвестиционного проекта в рамках соглашения о защите и поощрении капиталовложений, предлагая новую вариацию так называемой дедушкиной оговорки (grandfather clause), предусматривающей защиту инвестора от неблагоприятного изменения законодательства. Суть этой гарантии применительно к соглашению о защите и поощрении капиталовложений заключается в том, что с момента вступления в силу соглашения и в течение срока его действия в отношении организации, реализующей проект, не применяются принятые после даты вступления в силу соглашения о защите и поощрении капиталовложений акты Российской Федерации, субъектов РФ, которые регулируют производственную и иную хозяйственную деятельность в сфере реализации проекта и ухудшают условия реализации проекта по сравнению с условиями, установленными на момент заключения соглашения. Более того, предполагается, что в отношении организации, реализующей проект, в части правоотношений, связанных с выполнением условий соглашения о защите и поощрении капиталовложений, не будут также применяться положения актов законодательства РФ о налогах и сборах, изменяющие налоговые ставки, налоговые льготы, порядок исчисления налогов, порядок и сроки уплаты налога на прибыль организаций, налога на имущество организаций, транспортного налога и земельного налога, вводящие новые и (или) обязательные сборы взамен указанных налогов, а также положения актов, изменяющие сроки уплаты НДС.
Предполагается также внести изменения и в иные федеральные законы, связанные с осуществлением инвестиционной деятельности, которыми предусмотренная законопроектом «дедушкина оговорка» будет распространена и на иные соглашения, опосредующие инвестиционную деятельность. В частности предлагается дополнить федеральные законы от 31.12.2014 № 488-ФЗ «О промышленной политике в Российской Федерации», от 13.07.2015 № 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве <…>», от 21.07.2005 № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях», а также некоторые иные федеральные законы положением о том, что инвестору (частному партнеру, концессионеру) гарантируется стабильность правовых условий осуществления деятельности по реализации инвестиционного проекта в соответствии с положениями законодательства о защите и поощрении капиталовложений с учетом особенностей, установленных соответствующими федеральными законами.
Отметим, что отдельные федеральные законы и в настоящее время предусматривают определенные гарантии стабильности правовых условий реализации инвестиционных проектов, однако действующее правовое регулирование не отличается однообразием. Так, например, ч. 1 ст. 20 Федерального закона от 21.07.2005 № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях» предусматривает, что в случае, если принятые федеральные законы и (или) иные нормативные правовые акты приводят к увеличению совокупной налоговой нагрузки на концессионера или ухудшению положения концессионера таким образом, что он в значительной степени лишается того, на что был вправе рассчитывать при заключении концессионного соглашения, в том числе устанавливают режим запретов и ограничений в отношении концессионера, ухудшающих его положение по сравнению с ранее действовавшим режимом, концедент обязан принять меры, обеспечивающие окупаемость инвестиций концессионера и получение им валовой выручки (дохода от реализации производимых товаров, выполнения работ, оказания услуг по регулируемым ценам (тарифам)) в объеме не менее, изначально определенного концессионным соглашением. Схожие положения предусматривает и Федеральный закон от 13.07.2015 № 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве <…>». А статья 9 Федерального закона от 09.07.99 № 160-ФЗ «Об иностранных инвестициях в Российской Федерации» указывает, что новые федеральные законы и иные нормативные правовые акты, изменяющие размеры федеральных налогов либо иным образом ухудшающие положение иностранного инвестора по сравнению с совокупной налоговой нагрузкой и режимом, действовавшими в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами на день начала финансирования приоритетного инвестиционного проекта за счет иностранных инвестиций, не применяются в отношении иностранного инвестора и коммерческой организации с иностранными инвестициями, осуществляющих приоритетные инвестиционные проекты за счет иностранных инвестиций, при условии что товары, ввозимые в РФ иностранным инвестором и коммерческой организацией с иностранными инвестициями, используются целевым назначением для реализации приоритетных инвестиционных проектов.
Законопроект предполагает установление единообразных гарантий стабильности правовых условий реализации инвестиционного проекта, распространяющихся не только на соглашения о защите и поощрении капиталовложений, но также и на иные соглашения, опосредующие инвестиционную деятельность. И хотя на этапе законопроекта сложно в полной мере оценить все преимущества новой вариации «дедушкиной оговорки», предложение по установлению единообразных правил в достаточно разрозненном инвестиционном законодательстве можно только поприветствовать.
Преимущества новой конструкции пока не очевидны
Оценивая предложенные Минфином изменения, нельзя не отметить, что они требуют дальнейшей, более глубокой проработки, так как в текущем своем виде Законопроект не обеспечивает детального правового регулирования соглашений о защите и поощрении капиталовложений.
Основной недостаток законопроекта заключается в том, что предлагаемое правовое регулирование не позволяет определить, в чем же заключается ключевое преимущество соглашения о защите и поощрении капиталовложений для российских и иностранных инвесторов по сравнению с теми формами реализации инвестиционных проектов, которые существуют сегодня. Текст законопроекта не дает ответа на вопрос, почему Минфин предпочел ввести в российскую правовую систему новую договорную конструкцию вместо, например, дальнейшей проработки уже существующих правовых форм инвестиционной деятельности.
Далее, текст законопроекта в текущей редакции содержит достаточно много пробелов и бланкетных норм. Например, законопроект вообще не определяет порядок заключения соглашения о защите и поощрении капиталовложений, отсылая к подзаконным нормативным актам Правительства РФ, которые еще только предстоит принять. Также законопроект, определяя, что сторонами соглашения о защите и поощрении капиталовложений являются Российская Федерация и субъект РФ, не содержит норм, касающихся распределения полномочий между ними в части заключения и исполнения соглашения о защите и поощрении капиталовложений.
В тексте законопроекта есть и ряд иных пробелов: например, декларируя наличие механизма возвратного налогового финансирования, законопроект не содержит норм, регламентирующих работу такого механизма, опять отсылая к подзаконным нормативным актам Правительства РФ, которые еще не приняты. Возможные меры государственной поддержки и порядок их применения также описаны достаточно скупо и не позволяют сделать каких-либо выводов о преимуществах соглашений о защите и поощрении капиталовложений по сравнению с иными формами инвестиционной деятельности.
Таким образом, в настоящее время невозможно оценить в полной мере, окажется ли действительно полезной новая договорная конструкция для российских и иностранных инвесторов. На данном этапе преимущества нового механизма инвестирования не столь очевидны, а без дополнительной работы над совершенствованием содержащихся в законопроекте норм разработчикам данного законопроекта будет сложно убедить текущих инвесторов отказаться от существующих механизмов инвестирования, которые уже апробированы на практике и имеют подробное правовое регулирование, в пользу нового соглашения о защите и поощрении капиталовложений.
Принять к сведению
Помимо Законопроекта о защите и поощрении капиталовложений в РФ Минфин также разработал проект закона, вносящего изменения в Налоговый кодекс в части установления гарантий стабильности налогового режима при реализации инвестиционных проектов в рамках соглашения о защите и поощрении капиталовложений (опубликован на портале regulation.gov.ru под ID 02/04/10-18/00085311). В частности, предлагается дополнить ст. 5 НК РФ новым п. 4.2, согласно которому положения актов законодательства о налогах и сборах в части изменения налоговых ставок, налоговых льгот, порядка исчисления налогов, порядка и сроков уплаты налога на прибыль организаций, налога на имущество организаций, транспортного налога и земельного налога, вводящие новые и (или) обязательные сборы взамен указанных налогов, а также положения актов, изменяющие сроки уплаты НДС, не применяются в отношении налогоплательщиков, являющихся участниками соглашений о защите и поощрении капиталовложений. Также предлагается дополнить НК РФ новой гл. 3.6. «Особенности налогообложения при реализации соглашений о защите и поощрении капиталовложений», состоящей из одной ст. 25.17, посвященной определению статуса налогоплательщика — участника соглашения о защите и поощрении капиталовложений. В целом изменения в НК РФ по своей сути являются продолжением «дедушкиной оговорки», содержащейся в тексте разработанного Минфином Законопроекта о защите и поощрении капиталовложений в РФ, устанавливающего дополнительные гарантии стабильности налогового режима при осуществлении инвестиционной деятельности в рамках соответствующих соглашений.