Правительство России не оставляет попыток отменить существующую систему деления земель на категории и полностью перейти на территориальное зонирование. Новый законопроект, предполагающий подобный подход, представило Минэкономразвития России (размещен на портале regulation.gov.ru под ID 02/04/11-18/00085531). По сути, данный документ является сводной версией двух законопроектов, ранее внесенных в Госдуму Правительством, но так и не добравшихся до второго чтения. Авторы инициативы рассчитывают, что разработанные в этот раз поправки вступят в силу с 1 января 2025 г.
Идея законодательно перейти на новые принципы разграничения земель в Российской Федерации имеет давнюю историю.
Какие предложения вносились ранее
Проект федерального закона «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части перехода от деления земель на категории к территориальному зонированию» был разработан Правительством РФ еще в 2014 г., внесен в нижнюю палату парламента и даже успел в декабре того же года преодолеть барьер первого чтения. А вот дальше дело застопорилось.
Законопроектом (№ 465407-6) предлагалось отказаться от деления земель на категории и перейти к территориальному зонированию. Изначально в проекте предлагалось установить 14 территориальных зон, границы которых должны устанавливаться правилами землепользования и застройки. В каждой из этих территориальных зон возможно использование земли только в соответствии с определенными видами разрешенного использования. При этом, понимая, что революционный подход может сделать уязвимыми для незаконного изъятия сельскохозяйственные земли под застройку, авторы законодательной инициативы ввели в проект специальные положения для усиления защиты сельхозугодий. Так, предполагалось выделить границы особо ценных сельскохозяйственных земель и установить запрет на изменение их разрешенного использования на какие-либо виды, кроме сельскохозяйственного производства. Тем не менее предусмотренных в проекте мер, видимо, оказалось недостаточно — проект «собрал» немалое количество негативных отзывов. К опасениям насчет бесконтрольного использования сельскохозяйственных земель добавились ожидания нарушений в жилищной и промышленной застройке.
Чтобы снять разногласия, Правительство РФ подготовило поправки в проект № 465407-6. В них уже было предложено все земельные участки разделить на 16 территориальных зон. А описание разрешенного использования участков в их границах было приведено в соответствие с последней редакцией классификатора видов разрешенного использования. Но до второго чтения дело опять не дошло, видимо, потому, что поправки в проект по объему получились чуть ли не больше, чем первоначальный документ. Разобраться в таком количестве исправлений затруднительно даже узким специалистам, что уж говорить о депутатах. Тем более, что помимо Земельного кодекса корреспондирующие изменения планировалось внести в три десятка нормативно-правовых актов.
Кабмин решил проблему просто: набело переписал проект № 465407-6, включив в него поправки, а заодно избавившись от многочисленных дублирований, вызванных правкой, и придав стройности всему документу в целом. Кстати говоря, в результате перечень территориальных зон был расширен до 18.
Чем же объясняется такая настойчивость Правительства? По мнению разработчиков законопроекта, существуют как минимум две причины для устранения деления земель на категории:
-
необходимость ужесточить режим сохранности земель сельскохозяйственного назначения и защитить их от застройки, что категория земель не обеспечивает;
-
сегодня деление земель на категории утратило смысл, так как основную роль для строительства объекта на тех или иных землях в действительности играют виды разрешенного использования.
И действительно, виды разрешенного использования устанавливаются в Правилах землепользования и застройки, разрабатываемых местными властями. И сегодня, будь на то воля исполнительной власти на местах, на землях лесного фонда можно вести сельское хозяйство, размещать порты, добывать полезные ископаемые, а на землях сельскохозяйственного назначения — осуществлять, к примеру, жилищное строительство.
Что предлагает Правительство в новой версии законопроекта
Как уже отмечалось выше, предлагается отнести все земли и земельные участки к одной из 18 территориальных зон. Для каждой из них будут установлены виды разрешенного использования земельных участков. Так, например, на землях, расположенных в границах зон сельскохозяйственного назначения, могут осуществляться сельскохозяйственное производство, научная (научно-исследовательская) или образовательная деятельность в сфере сельского хозяйства либо иная деятельность, связанная с сельскохозяйственным производством, и деятельность в сфере аквакультуры (рыбоводства). Земельные участки, расположенные в границах жилых зон, могут использоваться строго для размещения индивидуальных жилых домов, жилых домов блокированной застройки, многоквартирных домов.
Регламентируются правила использования участков, входящих в те или иные зоны. Например, в границы жилых зон могут включаться приусадебные земельные участки. А в составе зон сельскохозяйственного назначения выделяются особо ценные земли, в частности, являющиеся пашней, заливными лугами и используемые для выращивания уникальных сельскохозяйственных культур. Они не могут включаться в границы территориальных зон иных видов и подлежат особой охране. Культовые сооружения (храмы и пр.) разрешено размещать в границах общественно-деловых зон, как и гостиницы, парковки и автосервисы. Отели, впрочем, позволяется возводить и в зонах рекреационного назначения.
В населенных пунктах, где проживает более 500 000 человек, допускается создание многоцелевых зон — в них позволительно сочетание разных видов разрешенного использования земельных участков. Проект поправок, помимо прочего, предполагает, что на землях, полностью покрытых поверхностными водами, образование земельных участков вовсе не осуществляется.
Предусматривается, что в границы различных территориальных зон могут включаться и находиться одновременно в нескольких территориальных зонах: территории объектов культурного наследия; зоны с особыми условиями использования территории; особо охраняемые природные территории, созданные в качестве государственного природного заказника или памятника природы; территории традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ, образуемые в местах проживания и традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов РФ; территории общего пользования (земли и земельные участки общего пользования).
При определении границ территориальной зоны и принятии решения об отнесении земельного участка к определенной территориальной зоне будут действовать определенные правила. Каждый земельный участок подлежит включению в границы той проектируемой территориальной зоны, в границах которой он может быть использован в соответствии с основным видом разрешенного использования, указанным в Едином государственном реестре недвижимости. В случае если у земельного участка имеется несколько видов разрешенного использования, в соответствии с которыми на основании Земельного кодекса РФ он может находиться в границах различных территориальных зон, границы территориальных зон устанавливаются таким образом, что земельный участок подлежит отнесению к той территориальной зоне, в которой разрешен или основной вид разрешенного использования (если имеется противоречие между ним и условно разрешенным видом использования земельного участка), или же тот вид разрешенного использования, в соответствии с которым используется большая площадь земельного участка и расположенных на нем зданий и сооружений.
В случае отсутствия установленных видов разрешенного использования участок будет отнесен к определенной территориальной зоне на основании сведений о принадлежности земельного участка к определенной категории земель.
Отсутствие в Едином государственном реестре недвижимости и в документах о правах на землю сведений о категории земель, к которой относится земельный участок, не является препятствием для включения такого земельного участка в границы соответствующей территориальной зоны.
Предполагается вступление в силу изменений с 1 января 2025 г., за исключением отдельных положений, для которых установлены иные сроки вступления в силу.
В целом, сама идея законопроекта носит позитивный характер. Впрочем, для того чтобы рынок оценил все его преимущества, проект еще должен пройти испытание Госдумой и не повторить судьбу своего предшественника.
Принять к сведению
Новый законопроект Минэкономразвития предполагает, что все земли и земельные участки должны находиться в границах одной из следующих территориальных зон:
1) зоны сельскохозяйственного назначения;
2) жилые зоны;
3) общественно-деловые зоны;
4) производственные зоны;
5) зоны рекреационного назначения;
6) зоны ведения садоводства для собственных нужд граждан;
7) зоны сельскохозяйственного назначения для собственных нужд граждан;
8) природоохранные зоны;
9) зоны историко-культурного назначения;
10) зоны природных лечебных ресурсов;
11) зоны энергетики;
12) зоны транспорта;
13) зоны обеспечения космической деятельности;
14) зоны обеспечения обороны страны и безопасности государства;
15) зоны специального назначения;
16) многоцелевые зоны;
17) зоны лесного фонда;
18) зоны запаса.