Текущий год ознаменовался значительной нормотворческой активностью в вопросах развития конкуренции: это и Указ Президента России об основных направлениях политики по развитию конкуренции, и правительственная дорожная карта по отраслям экономики на 2018—2020 гг. Поручениями Президента завершилось и заседание Госсовета. Развитие конкуренции в субъектах Федерации также вошло в перечень стратегических задач. Можно ли считать эти документы фундаментом для развития конкуренции в России на ближайшую перспективу? Безусловно. В достижении поставленных государством целей и задач ключевая роль отведена Федеральной антимонопольной службе. Учитывая, что в борьбу за сдерживание монополий включается все большее число субъектов правоотношений, переформатируются и функции ФАС России. Из контролирующего, карающего органа служба преобразовывается во многих случаях в консультанта и координатора развития конкуренции в стране. Об этом и многом другом говорили участники конференции «Антимонопольное регулирование в России», организованной газетой «Ведомости» и Ассоциацией антимонопольных экспертов.
Россия вступила в 2018 год с уже принятым указом Президента, в котором были обозначены стратегические задачи по развитию конкуренции, также был утвержден соответствующий национальный план на 2018—2020 гг., было решение Госсовета о том, что для субъектов Федерации развитие конкуренции — это первостепенная задача. Эти программные документы посвящены двум блокам: развитию конкуренции в экономике в целом (и в частности, в ее отдельных отраслях) и развитию конкуренции в регионах. И сегодня мы становимся свидетелями того, как Федеральная антимонопольная служба обретает новое качество.
Регионы подключили к развитию конкуренции
О том, что антимонопольная деятельность ФАС России постепенно из правовой области перетекает в политическую, на конференции рассказал Сергей Пузыревский, заместитель руководителя ведомства.
Когда Президент подписал указ, в первом же пункте которого сказано, что активное содействие развитию конкуренции является приоритетом в деятельности Президента, Правительства, органов законодательной и исполнительной власти на уровне Федерации и субъектов, — это означало, что принятие всех решений в стране отныне должно проходить через призму оценки последствий для конкуренции. И для ФАС России это большой плюс. Потому что, как отметил С. Пузыревский, до сих пор вопросы защиты конкуренции порой отодвигаются на второй план, а в ряде конкретных управленческих решений конкуренция вовсе убивается. Это и проблема единственных поставщиков, и постоянные попытки монополизации товарных рынков, и создание огромного количества унитарных предприятий и т.д. Теперь главы регионов получили четкие указания: этими вопросами нужно заниматься таким образом, чтобы конкуренция была реальной и ощутимой. Была определена, возможно, несколько механистически, доля в каждой отрасли, которая должна быть предоставлена частному сектору. Остается буквально месяц до того момента, когда каждый регион должен утвердить ключевые параметры до 2022 г.: как экономика региона будет выглядеть, сколько у него будет частных больниц, сколько у него будет частных образовательных учреждений и сколько у него будет частного сектора в промышленности и других сферах. Следующим шагом станет разработка механизмов, которые будут стимулировать регионы к достижению установленных показателей.
Перспективы тарифного регулирования пока неясны
Масштабные цели реформы тарифного регулирования были одной из самых обсуждаемых тем фактически весь год. ФАС России рассчитывала на скорое принятие нового единого закона о тарифном регулировании. В какой стадии находится реформа? Как сейчас удается принимать взвешенные тарифные решения?
Как заявил в ходе конференции замруководителя ФАС России Анатолий Голомолзин, в настоящее время обсуждаются поправки в законодательство, направленные на нормативное закрепление подходов антимонопольного ведомства по конкурентному тарифному регулированию. Отличительная особенность готовящихся новелл — использование таких функций антимонопольного регулятора, как «оператор» тарифного регулирования, контролер закупок предприятиями — субъектами естественных монополий.
В ФАС России сформулировали ряд принципов по конкурентной тарифной политике:
-
она должна быть ориентирована на обеспечение баланса интересов регулируемых организаций и потребителей;
-
она должна быть долгосрочной;
-
она должна быть гибкой;
-
она должна позволять развиваться не только регулируемым компаниям, но и сферам деятельности, которые пользуются услугами этих компаний.
Сейчас пришло время, когда ФАС России переоценивает те тарифные решения, которые были приняты ранее. Более 7,5 млрд руб. — эта сумма была исключена из региональных тарифов по итогам проверок тарифных решений, которые принимались региональными энергетическими комиссиями. Уже сама по себе эта сумма говорит о том, что проблемы в тарифообразовании существуют очень серьезные.
Точных цифр нет ни у кого, но, по разным данным, до 800 ведомственных нормативных актов действуют сегодня в сфере тарифного регулирования. Но количество не переходит в качество. Мы имеем огромный нормативный массив и при этом находимся в условиях неопределенности по всем тарифным сферам. У нас есть хорошие инфраструктурные законы, которые регулируют рыночную экономику, — о защите конкуренции, о контрактной системе закупок — где прописаны основные параметры организации аукционов, торгов. Но у нас нет важного инфраструктурного закона, который бы определял порядок установления тарифов. «В условиях современной экономики, — посетовал чиновник, — это абсолютно неправильно». Есть проект федерального закона об основах государственного регулирования цен, есть несколько поручений Президента и Правительства по этому поводу, но по-прежнему нет единства в понимании содержания будущего закона. Так что вопрос о том, когда появятся прозрачные и единые для всех правила тарифного регулирования, по-прежнему остается открытым.
Антимонопольные нормы — в отраслевые законодательства
Ценообразование — это фундаментальный вопрос не только для отраслей с естественными монополиями, но и для здравоохранения. Здравоохранение — это не только качество, это еще и конкуренция, и мы к этому уже привыкли. Как привыкли и к тому, что ФАС России всегда была активна с точки зрения защиты конкуренции в «фарме». В этом году была принята дорожная карта в сфере фармацевтики, призванная создать такую регуляторную систему, которая защищает инноваторов, но не позволяет им хищнически эксплуатировать инновации, нанося ущерб общественным интересам. С докладом о том, как антимонопольному ведомству удается балансировать на этой тонкой грани, выступил Тимофей Нижегородцев, начальник управления контроля социальной сферы и торговли ФАС России.
Докладчик отметил, что у нас есть два состояния права. Право как некий набор ценностей, который продекларирован в законодательстве, и второе состояние права — возможность его реализации субъектами права (имеются в виду государство, гражданин, хозяйствующее общество). Между этими двумя состояниями наблюдается сегодня серьезный разрыв. Складывается странная ситуация: Россия имеет одно из самых лучших антимонопольных законодательств в мире, но при этом каждый год доклады о состоянии конкуренции констатируют ухудшение ситуации. Очевидно, что это как раз и демонстрирует различия между правом как набором ценностей и правом, которое может реализовать хозяйствующий субъект.
В антимонопольном ведомстве достаточно давно состоялась дискуссия о том, надо ли включать нормы антимонопольного регулирования в отраслевые законодательства. Команда этаких, как охарактеризовал их Т. Нижегородцев, институциональных фундаменталистов настаивала, что Федеральный закон от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее — Закон № 135-ФЗ) является основной «священной книгой» правоприменения и переносить нормы этого закона в отраслевые законодательства нельзя, потому что таким образом фрагментируется антимонопольное законодательство, нарушается «чистота» законодательной базы. Их противники призывали осознать, что если реализацию антимонопольного законодательства не подкрепить инструментально, то те нормы, которые присутствуют в Законе № 135-ФЗ, будут по-прежнему слабо защищены на отраслевых рынках вообще.
Ярким подтверждением этой позиции, кстати говоря, является фармацевтика. Запрос на добросовестную конкуренцию в сфере обращения товаров, запрет злоупотребления доминирующим положением в Законе № 135-ФЗ проходит красной строкой. Как это реализовано в сфере фармацевтики? Никак. Потому что как реализовать это право, знают меньше 1% населения, и это те, кто приобрел специальные знания на специализированных факультетах в медицинских институтах. Человек без такой подготовки не в состоянии осуществить квалифицированный выбор товара и защитить свои права при выборе этого товара и при запросе на него, если не будет специальных инструментов, которые помогут ему в этом. А их можно прописать только в специализированном медицинском законодательстве.
Вообще конкретно в фармацевтике ФАС России выделяет два блока основных проблем, которые приходится решать постоянно. Это, во-первых, вопросы, связанные со снятием необоснованных административных барьеров при обращении лекарственных препаратов, а во-вторых, блок проблем, самый крупный, касающийся вопросов взаимозаменяемости лекарственных препаратов, то есть собственно обеспечения добросовестной конкуренции и создания условий для установления справедливой цены. Так, согласно данным Т. Нижегородцева, сейчас по 1200 позициям на рынке лекарственных препаратов снижены цены, в некоторых случаях снижение достигало десятикратного размера. И достигнуто это было не путем административного давления, а благодаря скрупулезному изучению издержек производителя, поиску взаимозаменяемых препаратов и т.д. «Никогда административным путем не удалось бы добиться снижения цены даже в два раза, а у нас, — подчеркнул Т. Нижегородцев, — достигнут уникальный результат: компания мало того что сама снизила цены в десять раз, но и осталась работать на рынке. И возможным это стало в результате индикативного анализа ценообразования и, соответственно, создания рисков для компаний, которые не хотят, опираясь на экономические индикаторы, устанавливать справедливую цену на рынке».
Уголовный кодекс не отвечает на современные вызовы в экономике
Текущий год прошел еще и под флагом борьбы с картельными сговорами. На конференции эту тему раскрыл начальник управления по борьбе с картелями ФАС России Андрей Тенишев.
Сегодня изменилась сама структура и масштаб картелей. Если раньше в антиконкурентных соглашениях участвовали две-три компании, то теперь зачастую число участников картеля может достигать нескольких десятков. Картели охватывают территорию всей страны и даже поглощают целые отрасли.
В прошлом году Президент поручил активизировать борьбу с картелями, усилить уголовную и административную ответственность за сговор, организовать взаимодействие антимонопольных органов с правоохранительными. Соответствующий орган создан в Генеральной прокуратуре РФ. Сейчас генеральный прокурор, оценив эффективность работы группы на уровне центральных аппаратов, дал поручение прокурорам субъектов Федерации создать такие же координационные группы по противодействию картелям на местах.
Если раньше уголовные дела по картелям возбуждались лишь в единичных случаях, то в текущем году возбуждено уже более 20 уголовных дел. И практика показывает, что, как правило, все эти картели имели покровительство со стороны представителей органов власти. И вместе с участниками картелей те также привлекаются к уголовной ответственности. Тут уместно вспомнить аресты министра здравоохранения Дагестана, министра ЖКХ и строительства в Астраханской области, бывшего теперь уже мэра города Владивостока, бывшего главу администрации губернатора Хакасии...
Но несмотря на столь бравурные отчеты, А. Тенишев поднял вопрос о том, что в государстве, по сути, отсутствует уголовно-правовая политика в сфере противодействия экономической преступности. Общая часть Уголовного кодекса ставит в качестве задач перед уголовным правом защиту конституционных ценностей. Если мы откроем УК РФ, то увидим, что он решает задачу защищать общественную безопасность, жизнь, здоровье, собственность, но там нет цели защищать экономическую безопасность, свободу предпринимательской деятельности и нет целей защищать конкуренцию. В главе 22 УК РФ, посвященной преступлениям в сфере экономики, присутствует совершенно архаичный набор уголовно-правовых норм, которые сформулированы еще в 90-е гг. и совершенно не отвечают реалиям современной экономики. По-видимому, нашим законодателям придется еще немало потрудиться на ниве борьбы с картельными сговорами.
Пятый антимонопольный пакет могут принять уже весной
Конечно, на конференции не могла не зайти речь о пятом антимонопольном пакете. Несмотря на то что он, как говорится, «положен на бумагу», острейшие дискуссии на его счет не стихают. Хотя в целом, как считают в ФАС России, обсуждение длится слишком медленно.
С. Пузыревский напомнил, что когда ФАС России выступила с этой инициативой в прошлом году и тогда же презентовала первый вариант текста законопроекта, реакция бизнеса, IT-компаний была скорее негативной. Проект вызвал испуг в отрасли своей неопределенностью, и, наверное, это в какой-то мере повлияло на то, что очередной пакет уже второй год находится в стадии обсуждения.
С другой стороны, недовольство проектом мобилизовало экспертное сообщество на активную работу по совершенствованию изначального документа: как сформулировать правильно положения пятого антимонопольного пакета, как он будет работать, кого коснется в первую очередь, как можно будет в условиях измененного законодательства защитить свои права. Ответы на эти вопросы искали всем миром, и в результате пришли к определенным компромиссам, уточнили законопроект, сделали его, по словам С. Пузыревского, более операционно-применимым. Как надеются разработчики проекта, благодаря ему будет возможно обеспечить защиту компаний, которые работают с цифровыми платформами. Также законопроект призван обеспечить возможность сохранения конкуренции в тех сферах, где зачастую крупные иностранные компании могут доминировать и выдавливать с рынка российский сектор. Один из постулатов последнего времени гласит, что в условиях цифровизации необходимо гарантировать недискриминационный доступ к экономике знаний.
Внедрение цифровых платформ привело к изменениям в деятельности большинства товарных рынков. Речь не только о расширении линейки товаров, повышении их качества и снижении цены, но и о новых формах конкурентных нарушений. Рынки стали многомерными, доходы монетизируются совершенно в новых сферах. В этом смысле сложно подсчитать и оценить продуктовые и географические границы деятельности крупных транснациональных компаний. Рыночная власть этих компаний формируется сложным образом: 90% потребителей не понимают, как используется информация об их поведении крупной транснациональной компанией, работающей в цифровой сфере. Более того, компании стали работать адресно, они не изучают предпочтения потребителя — они сами формируют эти предпочтения.
И хотя самого закона у нас пока нет, конкретные кейсы, которые вызвали определенную реакцию со стороны антимонопольного органа, в цифровой отрасли присутствуют. Выводы, которые в ФАС России сделали по итогам рассмотрения ряда дел о нарушениях антимонопольного законодательства, свидетельствуют, что в целом предлагаемые к принятию новые нормы антимонопольного законодательства позволят адекватно реагировать на изменения на рынке. Есть надежда на то, что после всех согласований этот законопроект пройдет в Госдуме намного легче. Вполне возможно, что уже в весеннюю сессию проект будет принят депутатами.