Красные линии: какие риски с ними связаны и можно ли изменить их местоположение?

Далеко не каждый правообладатель земельного участка регулярно отслеживает изменения законодательства, касающиеся регулирования градостроительной деятельности, и обладает актуальной и всеобъемлющей информацией о градостроительной документации, применимой к его земельному участку. Как правило, прояснять данные вопросы правообладатель начинает лишь тогда, когда решается на строительство нового либо реконструкцию или капитальный ремонт ранее возведенного здания (сооружения). И вот тут, получив градостроительный план земельного участка (далее — ГПЗУ), правообладатель может столкнуться с неприятным сюрпризом в виде красных линий, проходящих по его земельному участку, а иногда и по принадлежащему ему зданию (сооружению). О том, что из себя представляют красные линии, устанавливаемые в градостроительной документации, какие основные правовые риски грозят правообладателям земельных участков, затронутых красными линиями, а также отдельные рекомендации по их корректировке (изменению) и выносу (отмене) — в материале «ЭЖ-Юрист».

Красные линии представляют собой один из видов градостроительных ограничений и обозначают существующие, планируемые (вновь образуемые) границы территорий общего пользования и границы территорий, занятых линейными объектами или предназначенных для их размещения.

Основное предназначение красных линий заключается в том, что формирование земельных участков и их использование (включая застройку) должны осуществляться с учетом границ существующих и планируемых территорий общего пользования, а также с учетом расположения линейных объектов, которые имеются или которые планируется разместить в будущем.

Установление красных линий на земельном участке не означает, что такой участок (или его часть за красными линиями) автоматически становится территорией общего пользования — этот правовой статус земельный участок, по сути, получает в результате его изъятия для государственных или муниципальных нужд. Однако для правообладателя такого земельного участка установление красных линий влечет ряд правовых последствий и ограничений.

Общие принципы установления красных линий

Общие принципы и порядок установления красных линий предусмотрены ГрК РФ и сводятся к следующему.

1) По общему правилу, красные линии должны быть установлены документацией по планировке территории (в проекте планировки и (или) проекте межевания территории). При этом такая документация (рассмотрим в качестве примера ППТ поселения) должна быть подготовлена и утверждена в соответствии со следующей процедурой:

• принятие решения о подготовке ППТ уполномоченным органом местного самоуправления или заинтересованным лицом;

• опубликование решения о подготовке ППТ в порядке, установленном для официального опубликования правовых актов, и на официальном сайте поселения в сети «Интернет»;

• прием предложений физических и юридических лиц о порядке, сроках подготовки и содержании ППТ;

• подготовка ППТ с учетом поступивших предложений;

• проверка и согласование подготовленного ППТ уполномоченными органами власти для последующего направления ППТ главе поселения (на утверждение) или для отклонения ППТ и направления его на доработку;

• проведение публичных слушаний по ППТ с участием правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных на соответствующей территории, и иных лиц, законные интересы которых могут быть нарушены в связи с реализацией ППТ;

• опубликование заключения о результатах публичных слушаний;

• рассмотрение ППТ, протокола публичных слушаний по ППТ и заключения о результатах данных публичных слушаний главой поселения и принятие им решения об утверждении или отклонении ППТ;

• официальное опубликование утвержденного ППТ. Со дня утверждения ППТ предусмотренные в нем красные линии считаются установленными.

2) Красные линии должны соответствовать градостроительной документации «более высокого уровня» (то есть градостроительной документации территориального планирования и градостроительного зонирования, утвержденной для соответствующего поселения). Данное требование следует, в частности, из ч. 10 ст. 45 ГрК РФ, согласно которой подготовка документации по планировке территории осуществляется на основании документов территориального планирования (генеральных планов поселений) и правил землепользования и застройки (далее — ПЗЗ).

Правовые риски правообладателя земельного участка

Какими рисками для правообладателя земельного участка может обернуться установление красных линий?

• Изъятие земельного участка

Основным риском правообладателя, связанным с установлением красных линий на его земельном участке, является возможное изъятие такого участка или его части за границами красных линий для государственных или муниципальных нужд (Определение ВС РФ от 29.11.2018 № 305-КГ18-19950 по делу № А40-157643/2017, постановление АС Уральского округа от 06.10.2015 № Ф09-6688/15 по делу № А76-25537/2014).

Если строительство того или иного объекта федерального, регионального или местного значения утверждено в ППТ, допускается изъятие соответствующего земельного участка (его части) для осуществления такого строительства. Законодательство РФ допускает принятие решения об изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд в рассматриваемых случаях не позднее чем в течение трех лет со дня утверждения ППТ. Если в течение данного срока решение об изъятии земельных участков не принято, ППТ признается не действующим в части определения границ зон планируемого размещения соответствующих объектов федерального, регионального или местного значения (ч. 12.6 ст. 45 ГрК РФ).

• Резервирование земельного участка

Еще одним правовым риском, связанным с установлением красных линий, является возможное резервирование земельного участка или его части за границами красных линий для государственных или муниципальных нужд (определения ВС РФ от 28.02.2017 № 307-КГ16-21443 по делу № А21-4574/2015, от 04.10.2016 № 309-КГ16-12114 по делу № А07-15212/2015, постановление АС Уральского округа от 23.11.2017 № Ф09-6903/17 по делу № А07-27795/2016). Резервирование земельного участка (его части) допускается в тех же случаях, что и их изъятие, и оно может предшествовать его последующему изъятию и (или) ограничивать права правообладателя земельного участка в течение срока до трех лет.

По своей сути резервирование земель представляет собой ограничение прав правообладателей земельных участков на возведение зданий, сооружений в соответствии с целевым назначением земельного участка и его разрешенным использованием, а также по проведению некоторых видов работ. Ограничения права собственности и иных вещных прав на земельные участки в связи с резервированием земель устанавливаются ЗК РФ (ст. 56.1) и другими федеральными законами. Конкретные ограничения на использование зарезервированных земельных участков, необходимые для достижения целей резервирования, предусматриваются в соответствующем решении о резервировании.

• Ограничения при осуществлении проектирования и строительства

Поскольку красные линии устанавливаются для обозначения существующих или планируемых границ территорий общего пользования и линейных объектов, на которые не распространяется действие градостроительных регламентов, данные ограничения правового статуса земель в границах красных линий не могут не отразиться на проектировании и строительстве на них.

Так, подготовка проектной документации осуществляется, помимо прочего, на основании информации, указанной в ГПЗУ. Если последний отражает прохождение красных линий по земельному участку, очевидно, что данное обстоятельство не может не быть принято во внимание при проектировании нового строительства или реконструкции (капитальном ремонте) имеющегося здания (сооружения).

Далее, при рассмотрении заявления о выдаче разрешения на строительство уполномоченный орган власти проводит проверку соответствия проектной документации требованиям к строительству объекта капитального строительства, а также допустимости размещения такого объекта в соответствии с разрешенным использованием земельного участка и ограничениями, установленными в соответствии с земельным и иным законодательством РФ (в том числе для исключения возможности планируемого размещения объекта на территории общего пользования). Если выявлено то или иное несоответствие ограничениям, установленным в соответствии с законодательством РФ (в том числе красным линиям), в выдаче разрешения на строительство может быть отказано.

Таким образом, установленные красные линии могут стать препятствием для правообладателя земельного участка в осуществлении строительства (реконструкции, капитального ремонта) на нем с учетом месторасположения и параметров, желаемых и приемлемых для такого правообладателя, либо (в худшем случае) привести к принципиальной невозможности реализации данных видов деятельности на земельном участке.

• Дополнительные ограничения землепользования

Одним из самых распространенных оснований для установления красных линий является планируемое размещение в их границах автомобильных дорог общего пользования.

В соответствии с законодательством РФ в состав автомобильной дороги входят земельные участки в границах полосы отвода автомобильной дороги. При этом такие границы определяются на основании документации по планировке территории с учетом норм отвода земель для размещения автомобильных дорог и объектов дорожного сервиса (см. постановление Правительства РФ от 02.09.2009 № 717).

По смыслу сказанного документация по планировке территории должна учитывать ширину полосы отвода проектируемой автомобильной дороги, и территория внутри красных линий должна включать в себя как саму проектируемую дорогу, так и ее полосу отвода. Однако на практике встречаются судебные дела, в которых границы частных земельных участков проходили на незначительном расстоянии от осей и дорожного покрытия автомобильной дороги, вследствие чего суды признавали, что данные земельные участки частично накладывались на полосу отвода автомобильной дороги и, следовательно, на них фактически распространялся правовой режим таких полос отвода. Суды при этом отмечали, что организации, осуществляющие эксплуатацию автомобильных дорог, были вправе размещать элементы их обустройства (например, остановки общественного транспорта) на принадлежащих частным лицам земельных участках, частично оказавшихся в полосе отвода. При этом такие частные лица не вправе были требовать устранения соответствующих нарушений их прав (Определение ВС РФ от 21.09.2016 № 305-ЭС16-11300 по делу № А41-25590/2015, постановления АС Московского округа от 31.05.2016 № Ф05-6543/2016 по делу № А41-25590/15, от 15.12.2015 № Ф05-17478/2015 по делу № А41-42049/14).

Следовательно, если красные линии установлены ввиду предполагаемого строительства автомобильной дороги и при этом за границами красных линий находится лишь часть земельного участка, нельзя исключать, что на остальную часть такого участка, не включенную в границы красных линий, может фактически распространяться специальный правовой режим ограниченного землепользования полосы отвода. В этом случае на такой части земельного участка будет запрещено, в частности, размещать здания и другие объекты, не предназначенные для обслуживания автомобильной дороги, выполнять работы, не связанные со строительством, реконструкцией, ремонтом и содержанием автомобильной дороги, и т.п.

Корректировка (изменение) и вынос (отмена) красных линий

Описанные выше правовые риски, которые возникают у правообладателя вследствие установления красных линий на принадлежащем ему земельном участке, по сути, могут быть устранены (минимизированы) только либо в случае их смещения на расстояние, которое бы позволило такому правообладателю строительство (реконструкцию, капитальный ремонт) в приемлемых границах и с приемлемыми параметрами, либо в случае их полной отмены. Как показывает практика, в некоторых случаях правообладателям удается добиться изменения (корректировки) красных линий без обращения в суд, когда соответствующие изменения вносятся в градостроительную документацию уполномоченными органами. Что касается отмены красных линий, то она чаще всего осуществляется на основании судебных решений, признающих градостроительную документацию, устанавливающую красные линии, не действующей в соответствующей части.

Действующее законодательство не предусматривает требований об обязательном досудебном (административном) урегулировании споров, связанных с признанием градостроительной документации недействующей. Вместе с тем нами были обнаружены отдельные судебные решения, в которых суды обращали внимание на то, принял ли заявитель меры по изменению красных линий в административном порядке до подачи соответствующего административного заявления или нет (определения ВС РФ от 21.12.2016 № 305-КГ16-17142 по делу № А41-29952/2015, от 23.11.2017 № 5-АПГ17-94, постановление АС Уральского округа от 19.10.2017 № Ф09-5831/17 по делу № А76-17275/2016).

• Изменение (корректировка) красных линий в административном порядке предполагает внесение изменений в установившую их градостроительную документацию. Как упоминалось выше, по общему правилу красные линии устанавливаются документацией по планировке территории — ППТ и проектами межевания территории.

  Внесение изменений в документацию по планировке территории допускается путем утверждения ее отдельных частей с соблюдением требований об обязательном опубликовании такой документации в порядке, установленном законодательством. В указанном случае согласование документации по планировке территории осуществляется применительно к утверждаемым частям.

  Исходя из данной нормы, корректировка документации по планировке территории осуществляется в порядке, определенном ст. 45 и 46 ГрК РФ, который был описан в настоящей статье выше. По смыслу ч. 1 ст. 46 ГрК РФ решение о внесении изменений в документацию по планировке территории может быть принято уполномоченным органом местного самоуправления на основании предложений физических или юридических лиц.

• Вынос (отмена) красных линий в судебном порядке предполагает отмену действия соответствующей документации по планировке территории, установившей такие красные линии.

  Как показал анализ судебной практики, действия правообладателей земельных участков, направленные на исключение красных линий из границ их земельных участков, а также требования, заявленные в судебном порядке, различаются в зависимости от конкретной ситуации. Например, встречаются требования о признании незаконным решения об отказе в корректировке или исключении красных линий (постановления АС Дальневосточного округа от 23.09.2016 № Ф03-3925/2016 по делу № А04-11841/2015, от 11.12.2017 № Ф03-4818/2017 по делу № А51-2798/2017), требования о признании незаконным решения об отказе в подготовке документации по планировке территории (постановление ФАС Поволжского округа от 03.09.2013 по делу № А12-31776/2012).

  Вместе с тем наиболее распространенным требованием, в результате рассмотрения которого красные линии могут быть отменены судом, является оспаривание установившей их градостроительной документации.

  С точки зрения действующего законодательства градостроительная документация представляет собой нормативные правовые акты, оспаривание которых в судебном порядке является самостоятельным способом защиты прав и свобод граждан и организаций и осуществляется посредством подачи административного искового заявления о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части. С таким исковым заявлением вправе обратиться лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что оспариваемым актом нарушены, нарушаются или могут быть нарушены их права, свободы и законные интересы, в том числе лица, в отношении которых применен этот акт, а также иные лица, чьи права, свободы, законные интересы затрагиваются данным актом.

  Административное исковое заявление о признании нормативного правового акта недействующим может быть подано в суд в течение всего срока действия этого нормативного правового акта.

  Исходя из анализа судебных решений, при рассмотрении подобного рода дел суды, как правило, принимают во внимание следующие обстоятельства, которые могут послужить основанием для признания градостроительной документации не действующей в части установленных красных линий:

• ППТ противоречит градостроительной документации «более высокого уровня», а именно генеральному плану поселения и ПЗЗ. Так, если, к примеру, генеральный план поселения не предусматривает размещение какого-либо линейного объекта на земельном участке, установление соответствующих красных линий на нем может быть признано необоснованным (Апелляционное определение ВС РФ от 12.09.2018 № 4-АПГ18-13, постановление АС Уральского округа от 24.10.2018 № Ф09-6415/18 по делу № А60-66981/2017).

• Проект ППТ, содержащий красные линии, опубликован не в полном объеме или в виде, не позволяющем восприятие его содержания для последующего обсуждения на публичных слушаниях. В частности, если в публикации о предстоящих публичных слушаниях отсутствовали графические изображения, отражающие красные линии (Апелляционное определение ВС РФ от 21.06.2018 № 4-АПГ18-8, постановление ФАС Уральского округа от 10.05.2011 № Ф09-2116/11-С1 по делу № А76-18960/10, решение Костромского областного суда от 30.06.2017 по делу № 3а-24/2017).

• ППТ не был согласован со всеми уполномоченными органами власти, если такое согласование было обязательным. Необходимость получения тех или иных согласований зависит, в частности, от особенности территории, в отношении которой разрабатывается ППТ, и объектов, расположенных или планируемых в ее границах. Так, если в границах территории расположен объект культурного наследия, ППТ подлежит согласованию с органом исполнительной власти, уполномоченным в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (Апелляционное определение ВС РФ от 13.03.2017 № 78-АПГ16-35, Определение ВС РФ от 02.04.2014 № 78-АПГ14-6).

• Красные линии не соответствуют фактически сложившемуся пользованию, то есть установлены без учета существующей застройки и землепользования и сложившейся планировки территории, в частности, без учета зарегистрированных в ЕГРН объектов капитального строительства (Апелляционное определение ВС РФ от 04.04.2018 № 46-АПГ18-4, определения ВС РФ от 27.07.2018 № 305-КГ16-15954 по делу № А41-11181/2016, от 20.04.2015 № 306-КГ14-8948 по делу А57-4198/2014, постановление АС Волго-Вятского округа от 24.08.2015 № Ф01-2590/2015 по делу № А17-7001/2014).

• Красные линии не являются актуальными, то есть соответствуют не действующим документам территориального планирования и градостроительного зонирования, а градостроительной документации, утвержденной, к примеру, до принятия ГрК РФ и в соответствующей части противоречащей последнему (постановления ФАС Волго-Вятского округа от 12.11.2012 по делу № А82-16773/2011, Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 31.03.2017 № 13АП-3607/2017, 13АП-3609/2017 по делу № А56-61084/2016).

• Уполномоченным органом не доказано отсутствие альтернативных вариантов размещения объекта, в связи с которым устанавливаются красные линии (постановление АС Дальневосточного округа от 25.03.2015 № Ф03-704/2015 по делу № А51-16658/2014).

  Вышеперечисленные обстоятельства могут быть использованы правообладателем земельного участка в обоснование своих требований при оспаривании документации по планировке территории в части установления красных линий.

  Вместе с тем необходимо иметь в виду превалирующую на сегодняшний день судебную практику, где суды рассматривают в качестве оснований для отказа в признании градостроительной документации не действующей в части установленных красных линий следующие обстоятельства:

• Красные линии установлены в целях соблюдения публичных интересов, превалирующих над частными интересами правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства. Принципиально данный подход был сформулирован Конституционным судом РФ, пояснившим, что регламентация градостроительной деятельности направлена в первую очередь на обеспечение комфортной среды обитания, комплексного учета потребностей населения и территорий в развитии и необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области в целях обеспечения благоприятных условий проживания. Порядок установления красных линий с учетом их правовых и технических характеристик не предполагает их произвольного установления, а лицо, права которого могут быть нарушены в результате установления данных линий, не лишено возможности оспорить в судебном порядке соответствующий административный акт либо заявить о компенсации причиненного ему ущерба в результате таких действий (определения КС РФ от 25.02.2016 № 242-О, ВС РФ от 11.05.2017 № 301-КГ17-4208 по делу № А43-14698/2015, Апелляционное определение ВС РФ от 27.04.2017 № 9-АПГ17-3, постановление АС Уральского округа от 15.06.2017 № Ф09-2269/17 по делу № А50-18346/2016).

• Красные линии могут не соответствовать фактически сложившемуся пользованию, если их установление основано на документации по территориальному планированию. Действующее законодательство РФ не содержит требований, обязывающих органы государственной власти определять функциональные зоны в документации по территориальному планированию исключительно в соответствии с фактическим использованием территории, поскольку планирование территории направлено не на фиксацию существующего положения, а на ее развитие в будущем (апелляционные определения ВС РФ от 07.09.2017 № 56-АПГ17-12, от 27.04.2017 № 9-АПГ17-3).

• Расположение красных линий для размещения того или иного объекта является единственно возможным (Апелляционное определение ВС РФ от 27.04.2017 № 9-АПГ17-3).

• Заинтересованные лица не выразили своих возражений против установления красных линий. Из отдельных судебных решений следует, что отсутствие возражений со стороны правообладателей земельных участков против установления красных линий, равно как и их неучастие в публичных слушаниях по поводу утверждения соответствующего ППТ, оценивается, скорее, как негативное обстоятельство, если такие лица имели возможность для совершения данных действий (определения ВС РФ от 11.05.2017 № 301-КГ17-4208 по делу № А43-14698/2015, от 21.12.2016 № 305-КГ16-17142 по делу № А41-29952/2015, постановление АС Уральского округа от 19.10.2017 № Ф09-5831/17 по делу № А76-17275/2016).

В завершении хотелось бы рекомендовать правообладателям земельных участков и находящихся на них сооружений регулярно изучать публикации в официальных СМИ о планируемых публичных слушаниях, в результате которых упомянутые объекты недвижимости могли бы быть затронуты красными линиями, а также принимать участие в таких слушаниях и использовать все возможные правовые инструменты для предотвращения установления таких красных линий.