Новый законопроект о государственном контроле (надзоре), который, как прочат многие специалисты, призван стать контрольно-процессуальным кодексом, был с помпой презентован на завершившемся на прошлой неделе Петербургском международном юридическом форуме (ПМЮФ). Основной посыл документа заключается в стремлении законодателя уйти от «карательной» политики контролеров и осуществить переход к профилактике, отказе от «гегемонии проверок» и состязательности в пользу менее трудозатратных и более оперативных мероприятий. Законопроект должен вступить в силу с 2021 года, когда правительство намерено завершить ревизию устаревших и дублирующих требований.
Новорожденного представляли, как и положено. Счастливые родители, плохо скрывая радостное возбуждение, расписывали пока еще только угадываемые достоинства младенца, гости пророчили ему долгую и счастливую жизнь, и все вместе обсуждали, какую миссию понесет малыш в этот грешный мир... Параллельно праздничным мероприятиям в рамках рутинной процедуры «записи актов гражданского состояния» в метрики regulation.gov.ru вписывалось имя и паспортные данные новорожденного: законопроект «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации», ID проекта 02/04/05-19/00091298.
Есть у реформы начало, нет у реформы конца
Представлению и обсуждению законопроекта на ПМЮФ было посвящено две сессии — «Надзорная реформа: от регуляторного хаоса к умному контролю» и «Как сделать госконтроль дружелюбным и эффективным», идущие одна за другой с небольшим перерывом. И как раз между ними, пока длился перерыв, текст законопроекта был размещен на портале проектов нормативных актов. Эффектный ход организаторов! Впрочем, оценивать проект и одновременно слушать докладчиков было затруднительно, а потому собравшиеся участники форума сосредоточились на последнем, отложив анализ документа на потом. Поступим так и мы — скрупулезное обсуждение нового регулирования контрольно-надзорной деятельности на страницах «ЭЖ-Юрист» еще впереди, а пока дадим слово разработчикам эпохального документа.
Работа над кардинальным преобразованием контрольно-надзорной деятельности (далее — госконтроль, КНД) началась не вчера — реформа, предусматривающая введение риск-ориентированного подхода и так называемых чек-листов ведется с той или иной мерой успеха несколько лет. Но до сих пор поправки, вносимые в разные федеральные законы, носили скорее косметический характер. А предыдущая версия законопроекта о госконтроле, подготовленная еще под кураторством экс-министра по делам «Открытого правительства» Михаила Абызова, «благополучно» застряла в нижней палате парламента, пройдя лишь первое чтение. И будучи на момент разработки вполне прогрессивным документом, уже безнадежно устарела.
Всерьез рассматривали законодатель и участники оборота и применение такой разновидности «регуляторной гильотины», которая в общем праве именуется «one in — one out». Согласно этому подходу принятие новых требований к бизнесу подразумевает исключение действующих. Закрепление данного принципа еще четыре года назад рассматривалось как важный компонент работы по снижению регуляторной нагрузки на бизнес. Однако министр юстиции РФ Александр Коновалов, выступая на форуме, заявил, что этот принцип несвойственен отечественной правовой системе. По словам А. Коновалова, он применяется (и то зачастую ограниченно) лишь в Великобритании и Канаде.
Комплексные изменения даже не назрели — перезрели
В Минэкономразвития России признают: сегодня проверка проходит ради самой проверки, без учета реальной потенциальной опасности проверяемого субъекта. Решить данную проблему дальнейшим расширением и углублением процедурных ограничений не представляется возможным. Назрела необходимость комплексной переориентации деятельности контрольно-надзорных органов на объекты повышенной опасности. А это уже потребует не столько процедурных ограничений, сколько изменения требований к самой системе госконтроля, оценки ее результативности и эффективности.
Эту миссию и призван выполнить законопроект о КНД. «Должна произойти очень существенная оптимизация самого содержания контроля и надзора. Здесь мы подходим к очень важной перспективе. Впервые за долгие годы мы имеем возможность кодификации и рекодификации отечественного права, которые, на наш взгляд, давно назрели и которые мы предлагали в качестве альтернативы принципу „one in — two out“», — пояснил министр юстиции Александр Коновалов, комментируя основные позиции законопроекта.
О тех надеждах, которые регулятор возлагает на новый «надзорный кодекс», рассказал замглавы Минэкономразвития России Савва Шипов.
За счет чего государственный контроль должен стать эффективным? Во-первых, за счет четкого определения предмета и объектов контроля. Как ни удивительно это прозвучит, но до сих пор у нас отсутствовало регулирование учета объектов контроля. То есть надзорные органы сами не знали всех тех, кого должны проверять. Более того, существовала серьезная путаница, поскольку проверки описывались применительно к организациям, а контроль, по сути, осуществлялся по отношению к лесным участкам, к транспортным средствам, к крупным многофункциональным комплексам, где не всегда разберешься, кто является собственником и кто на самом деле размещается на площадях (здесь в качестве иллюстрации к словам госчиновника на информационном табло появилась цитата из песни группы «Аквариум» — «По новым данным разведки, мы воевали сами с собой»). Все эти проблемы законопроектом решаются, уверен С. Шипов.
Во-вторых, контроль не может быть эффективным без широкой линейки используемых инструментов. Минэкономразвития предлагает отказаться от гегемонии проверок, и это одно из ключевых изменений, закрепленных в законопроекте. Разработчики считают, что надо сделать упор на новые, не такие трудозатратные и более оперативные и действенные контрольные мероприятия.
Более того, в отдельных сферах вообще можно будет отказаться от проведения контрольных мероприятий, заменив их дистанционным мониторингом с использованием современных технических средств.
В-третьих, законопроект определяет систему оценки эффективности контрольно-надзорных органов. Ее главным мерилом становится снижение ущерба. С. Шипов сакцентировал внимание слушателей на том, что законопроектом впервые вводится запрет на использование в этих целях «палочной системы». Таковая оценка должна распространяться не только на сами органы, но и на должностных лиц, на весь инспекторский состав, и важной составляющей этих решений станет закрепленная в законопроекте возможность введения особой системы оплаты труда инспекторов, основанной на достижении соответствующих показателей.
Это одна из необходимых мер, которая поможет инспектору, а следовательно, и контролю в целом стать не только эффективным, но и дружелюбным.
Дружелюбие как основа добросовестности
«Когда мы с вами становимся дружелюбными? — обратился в зал докладчик. — Когда стараемся кому-то помочь, когда работаем на позитив и не пытаемся к чему-то придраться». Такое взаимодействие и должны обеспечить новые профилактические мероприятия. Именно они должны стать основной формой работы контрольных органов. Сейчас же любая помощь контролера проверяемой организацией рассматривается через призму законодательства о борьбе с коррупцией. И, конечно, этот перекос необходимо устранить.
Не менее важным для стимулирования добросовестности является применение риск-ориентированного подхода. Этот чрезвычайно важный инструмент законопроект распространяет на все отношения, возникающие между контролером и проверяемым, абсолютно на все. Это позволяет сделать прозрачными и предсказуемыми принимаемые решения и, что очень важно, достичь реального снижения административного бремени для конкретных организаций. Мы все хотим выглядеть в глазах других людей хорошо. Так давайте расскажем проверяемым, что нужно для этого сделать. Добьемся ли мы взаимного дружелюбия, если будем думать только о преимуществах для предпринимателей? Конечно, нет. Речь идет не только о повышении зарплат инспекторам. Принципиально важно, чтобы контролеры чувствовали себя частью новой современной управленческой системы. И в решении этой задачи на первый план выходит, конечно же, цифровизация. Законопроектом предусматривается, что после завершения переходного периода контроль должен стать полностью цифровым, а значит, открытым. На практике это означает: если нет мероприятия в информационной системе, значит, инспектора не пускают на объект. Все данные — как о требовании контролера, так и о соблюдении требований подконтрольными лицами — должны быть доступны в режиме реального времени. И что самое важное — иметь юридическое значение.
Законопроектом предусматривается ряд мер, которые позволят решить один из основных сложных вопросов: поиск баланса интересов.
Время требует от нас, сказал замглавы Минэкономразвития России, создания универсальных решений, позволяющих развивать управленческие институты с учетом отраслевой специфики, невозможно придумать одно идеальное решение для всех. Поэтому законопроект предусматривает такие гибкие возможности как в интересах контролеров, так и в интересах предпринимательского сообщества. Долгожданным для многих является регулирование негосударственных систем оценки соблюдения обязательных требований и установления связи контроля с институтом страхования и СРО. С. Шипов подчеркнул, что такие отраслевые особенности могут быть установлены только в строго определенных случаях, и только после прохождения оценки на соответствие главному критерию — соразмерности риска причинения ущерба административному воздействию на проверяемый объект.
Таким образом, наша общая цель, которая должна быть достигнута при помощи нового закона — это обеспечение экономического роста при одновременном обеспечении требуемого уровня безопасности.
Надзор перестанет быть карательным
Хоть мы и обещали подробный анализ будущего «надзорного кодекса» провести в недалеком будущем, но не сказать, хотя бы рамочно, об основных позициях законопроекта в рамках этого репортажа, тоже было бы, наверное, неправильно. Итак, что проект грядущий нам готовит?
Концептуальная идея проекта — перевести деятельность контролеров с «карательного» на превентивный подход. Инспекторы ориентированы на то, чтобы больше заниматься профилактической работой, — для этого им предоставляется довольно широкий инструментарий. Среди профилактических мероприятий — информирование, консультирование, профилактическое сопровождение (предварительная оценка соблюдения требований и выдача контролерами рекомендаций), а также самообследование предпринимателей с помощью информационных ресурсов ведомств. В качестве профилактической меры предусмотрено предупреждение вместо штрафа, если нарушение не привело к угрозе или непосредственному причинению вреда (именно этого бизнес добивался в ходе всей реформы госконтроля).
По замыслу авторов реформы, собственно проверки, в том числе камеральные, будут исключительным способом контроля. Да и некоторые из них, например выездные обследования, также носят отчасти профилактический характер и не предусматривают непосредственного применения санкций. Они, согласно законопроекту, призваны выявлять в том числе недостатки в системе менеджмента контролируемого лица, которые в будущем могут способствовать нарушению обязательных требований. По их итогам проверяемым будут направлены соответствующие рекомендации по устранению проблем. Изымаемые в ходе рейдов и закупок товары и иные предметы должны возвращаться проверяемым, а при невозможности возврата государство будет обязано возместить стоимость. Почти все проверки могут осуществляться только по указанию прокуратуры или по согласованию с ней. Плановая инспекция может длиться не больше 20 рабочих дней, внеплановая — 10.
Нет производства — нет ответственности
Проектом вводится понятие контрольно-надзорного производства — в его рамках каждый шаг инспектора и других участников должен иметь отдельное процессуальное обоснование. Лишь после открытия производства ведомства могут проводить контрольно-надзорные мероприятия (и то при наличии ежегодного плана проверок и согласия прокуратуры) — возможность сначала провести неотложные действия останется у инспектора только в экстренных случаях. При этом по тексту законопроекта красной нитью проходит идея риск-ориентированного подхода — как следует из текста документа, госконтроль осуществляется на основе управления рисками причинения вреда (от низких до чрезвычайно высоких), определяющего выбор мероприятий, их содержание и интенсивность.
Законопроект предоставляет бизнесу возможность заменить госконтроль либо независимой оценкой, либо контролем саморегулируемых организаций за своими членами, но только в случае, если это прописано в отраслевом законодательстве. Еще одной новеллой КНД станет возможность освобождения от контрольно-надзорных мероприятий при условии страхования рисков. Нет, наличие страховки не освободит от уголовной либо административной ответственности за нарушения обязательных требований, но будет основанием для отказа от контроля, ориентированного на предотвращение ущерба. К страховщикам, которые будут продавать такие продукты участникам оборота, предъявляются определенные требования: страховая компания должна иметь трехлетний опыт по страхованию ответственности и состоять в профобъединении.
Страховщики, судя по всему, новую норму примут на ура. По крайней мере, замглавы «Ингосстраха» Илья Соломатин, комментируя стремление государства уйти от излишней регуляторики, назвал этот тренд вполне рыночным и обещающим развитие рынка страхования ответственности.
Зарплата контролеров будет зависеть от их эффективности
В закон вводится понятие «инспектор». Им признается должностное лицо, уполномоченное на непосредственное проведение контрольно-надзорных мероприятий и совершение соответствующих действий. Причем слово «инспектор» должно включаться в его должность. Для таких чиновников планируется принять специальный Кодекс этики, выдавать форму и ведомственные знаки различия.
Определены и меры для предупреждения злоупотреблений. В частности, поводом для проверки не могут быть анонимные сообщения или сообщения, авторство которых вызывает сомнения. Электронные «сигналы» о фактах нарушений должны приниматься контролерами, только если они подписаны как минимум простой электронной подписью или через Единый портал государственных и муниципальных услуг. В случае указания заведомо ложных сведений контрольно-надзорный орган вправе подать иск о взыскании с подателя такого сообщения расходов, понесенных в связи с его рассмотрением.
По замыслу авторов, новая реформа системы оценки результативности и эффективности деятельности надзорных органов будет основана на «анализе причинения ущерба охраняемым законом ценностям в контролируемой сфере общественных отношений», что, как и обещал нам С. Шипов, исключает применение «палочной системы» по количеству выявленных нарушений и взысканных штрафов. Вместе с тем закон не исключает выплату самим инспекторам вознаграждения в зависимости от результативности их деятельности. Впрочем, как именно она будет оцениваться — в документе не устанавливается.
Без гильотины не обошлось
«Регуляторная гильотина», хоть и не в таком экстремальном варианте, как «one in — two out», также прописалась в законопроекте. В нем прямо указано, что предметом госконтроля не может являться оценка соблюдения обязательных требований, установленных правительством и госорганами до 2021 г., включая акты СССР и РСФСР.
Это видно и из пояснительной записки к законопроекту. Согласно ей принятие федерального закона «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» потребует существенного пересмотра нормативной базы. Так, предполагается признать утратившими силу 77 норм, разбросанных по федеральным законам и изменить 83 нормативно-правовых акта.
Ну и не будем забывать, что презентованный на ПМЮФ законопроект о КНД — это только первая часть контрольно-надзорной трилогии. Реформа не будет успешной без параллельного принятия закона об обязательных требованиях и новой редакции КоАП РФ. Проект закона об обязательных требованиях будет представлен в ближайшее время — на Петербургском экономическом форуме.
Столь масштабные планы по кодификации законодательства дали основания модератору сессии «Как сделать госконтроль дружелюбным и эффективным» Михаилу Барщевскому, полномочному представителю правительства в КС РФ и ВС РФ, отметить, что на его памяти это первая попытка синхронного развития двух отраслей законодательства. И если эта попытка будет удачной, то это будет настоящий прорыв в плане законотворческой юридической техники, когда, принимая какой-либо закон в одной области, мы будем смотреть, насколько он сочетается не только со смежными, но и с параллельно существующими нормами права. В ответ заместитель председателя Правительства РФ Константин Чуйченко признался, что при работе над надзорным кодексом за образец юридической техники разработчики брали советский Уголовно-процессуальный кодекс. Ведь с точки зрения юридической техники качество советских законов было практически безупречным.
Он также рассказал о ходе подготовки нового закона. Он пояснил, что все необходимые решения уже приняты. В ближайшее время правительством будет принята глобальная «дорожная карта», которая будет состоять всего из нескольких пунктов, всем понятных, внятных и не допускающих двойного толкования. В кабинете министров уже ясно видят четкие контуры новой системы. Прежде всего, это будет общий рамочный закон, к которому будут прилагаться в качестве отдельных законов (но членам правительства больше импонирует идея единого закона, так что в этом смысле возможны еще корректировки планов) нормативные акты о требованиях в конкретном надзоре. И затем должны быть разработаны и приняты подзаконные акты, которые будут содержать характеристики — количественные и качественные — по требованиям, которые будут зафиксированы в законе. Разработчики исходят из того, что предметом проверки могут быть только требования, которые перечислены в этом законе. Выходить за рамки этих требований невозможно.
Вице-премьер назвал также и важные принципы предстоящей работы: во-первых, требования должны быть отделены от рекомендаций; во-вторых, они должны быть современны, и в-третьих, они не должны пересекаться с требованиями других видов надзора. По словам Константина Чуйченко, за ближайшие два года предстоит «переписать всю надзорную систему».
***
Завершить репортаж будет уместно словами министра юстиции РФ А. Коновалова, которыми он подытожил свое видение реформ в области государственного контроля: «Я бы хотел поделиться ассоциацией. Процесс контроля в том числе над предпринимательской деятельностью, в целом за хозяйственной деятельностью, в любой правовой системе в чем-то сродни воспитанию детей. На каком-то этапе дети вырастают, начинают стремиться к самостоятельности, начинают выходить из зоны идиллических отношений, которые у них были с мамой и с папой до трех-четырех лет, и начинаются проблемы. Потому что со стороны родителей начинается большой поток требований, запретов, предписаний, рекомендаций: „Почисти зубы“, „Иди завтракать“, „Переоденься“. Это все длится днями, ночами. И в этом потоке растворяются требования, которые действительно имеют влияние на жизнь, взросление, нормальное развитие ребенка. Ребенок начинает представлять, что все это — просто стихийное бедствие, это некий поток негатива, который он должен каким-то образом преодолеть. Что мы имеем в случае с контрольно-надзорной деятельностью? Да то же самое! Идет сплошной поток требований, который правоприменителем воспринимается как некое метафизическое явление, которое совершенно точно не нужно дифференцировать, не нужно воспринимать всерьез, нужно просто его пережить. Ни о каком послушании в случае с детьми, ни о каком послушании в случае с правоприменителями при такой постановке вопроса по определению быть не может. Никто не понимает, что посреди этих требований есть действительно важные, часто написанные кровью. Поэтому наша общая задача — из всех этих десятков огромных фолиантов предписаний выделить по-настоящему важные требования, которые нужно осознанно, добросовестно соблюдать. К этому в итоге должна привести реформа КНД».
Принять к сведению
В ходе мероприятий ПМЮФ, посвященных надзорной реформе, их участники поделились примерами избыточных требований надзорных органов. Некоторые из них — просто анекдотичны.
Так, модератор сессии «Надзорная реформа: от регуляторного хаоса к умному контролю» писатель Александр Цыпкин признался, что многие надзорные требования в российском законодательстве ему непонятны. «Есть такие требования, которые абсурдны, и ты никогда не понимаешь, имеют ли они под собой основу. Например, в дошкольных образовательных организациях, в помещениях, ориентированных на южную сторону горизонта, применяется отделочный материал и краски неярких холодных тонов, на северную сторону — теплые тона. Отдельные элементы допускается окрашивать в более яркие цвета, но не более 25% всей площади помещения. Я представил себе бригаду с компасом, эти требования могут остановить любую стройку, любой процесс», — ужасался модератор.
Заместитель руководителя аппарата Правительства РФ Юрий Любимов отметил, что в разговорах об избыточном надзоре обычно обсуждаются интересы бизнеса, однако он призвал не забывать и о некоммерческом секторе. «Меня совершенно поразило, с чем приходится сталкиваться людям, которые делают большое чистое дело». Чиновник имел в виду ситуацию в центре паллиативной медицины фонда «Вера»: за последние месяцы, по словам директора фонда Юлии Матвеевой, учреждение прошло 20 проверок, в ходе которых каждый раз блокировалась его работа.
Начальник юридического отдела Государственного Эрмитажа Марина Цыгулева посетовала, что в музее практически невозможно обеспечить соблюдение всех требований безопасности, к примеру, наличие четырех выходов. Кроме того, глава юридического отдела Эрмитажа рассказала забавную историю о том, как представители одного из надзорных ведомств требовали показать швабру красного сигнального цвета, так как ее наличие предписано законодательством. В Эрмитаже такую швабру после интенсивных «разыскных мероприятий» все же нашли.
Заместитель председателя правительства, руководитель аппарата Правительства РФ Константин Чуйченко отметил, что обсуждение показало: люди с различными интересами и задачами одинаково понимают, что надзорные требования должны перейти в новое измерение. И название этому измерению — здравый смысл.