Строительная отрасль — одна из самых чувствительных областей экономики, служащая барометром экономической жизни в масштабах всей страны. Любая регуляторная неопределенность и даже хоть сколько-нибудь серьезные перемены способны вызвать цепную реакцию. По мнению экспертов, именно это происходило в девелопменте в последнее время: нервозность игроков рынка была вызвана внедрением иных принципов работы (причем разом во многих областях), туманностью реальной практики (в том числе правоприменительной), экономическими сложностями и возросшим давлением регуляторов. Практика показала, что многие волновавшие отрасль проблемы были решены (пусть иногда и в последний момент), но также многое осталось непонятным. В частности, вопросы вызывает ситуация с «переквалификацией» санитарно-защитных зон. Как строить работу в условиях переходного периода? Что предпринять, чтобы избежать бизнес- и юридических рисков? Что нужно сделать на законодательном уровне? Об этом и многом другом говорили на мероприятии конференционного центра «Событие».
Тема санитарно-защитных зон (СЗЗ) стала главенствующей на бизнес-бранче «Правовые вопросы в девелопменте». Сегодня деятельность девелопера зависит не только от состояния конкретного строительного объекта, но также от понимания состояния соседних, и если оценка этого состояния произведена неверно, разрешение на застройку выдано не будет. Тревогу застройщиков вызывает усилившаяся активность государственных контрольно-надзорных органов и организаций в вопросе оформления зон с особыми условиями использования, прежде всего охранных и санитарно-защитных зон, прилегающих к особо охраняемым и опасным объектам.
В регулирование зон с особыми условиями использования внесен порядок, но достаточно ли этого?
Заместитель директора департамента недвижимости Министерства экономического развития России Михаил Бочаров свое выступление начал с анекдота.
«Застройщик, продавая только что возведенный дом, говорит:
— У него есть несколько недостатков и одно большое достоинство.
— Какие же недостатки?
— Справа — помойка, слева — кожевенный завод, сзади — металлургический, спереди — химический.
— Какие же могут быть после этого достоинства?
— Вы всегда знаете откуда дует ветер!».
«Вот чтобы застройщик знал, — вернулся к теме М. Бочаров, — откуда дует ветер, нужно иметь полное, четкое, исчерпывающее представление о том, что можно делать на земельном участке. Более того, проблемы, встающие перед застройщиками сегодня, этим не исчерпываются. Девелоперу необходимо знать, что происходит на соседних земельных участках, поскольку именно там может находиться источник его неприятностей в будущем. Источник, который может стать непреодолимым препятствием для застройки».
Охранные зоны возникли еще тогда, когда в нашей стране не было зонирования. Еще в 2008 г., когда были заложены основы земельной политики РФ, власти поставили себе задачу создать такое управление земельными ресурсами, которое бы давало полное представление о том, что можно делать и чего нельзя делать на земельных участках. Для этого нужно, соответственно, чтобы все земельные участки обрели свой статус в части разрешенного использования и чтобы все ограничения стали зримыми и явными, занесенными в реестр. В других странах вопросы ограничения землепользования решаются немного по-другому, отметил М. Бочаров. Там разного рода ограничения уже являются составной частью градостроительного зонирования. В иных странах действуют отрицательные сервитуты или ограничительные соглашения, когда сосед или застройщик при освоении земельного участка выпускает документ, который обязывает придерживаться определенного ограничения использования, обеспечивающий однородность использования.
В Российской Федерации, отметил эксперт, развитие правового регулирования было далеко не комплексным. Законодательство совершенствовалось «рывками», развивая то одну отрасль, то другую.
Миссия навести хоть какой-то порядок в охранных зонах была возложена законодателем на Федеральный закон от 03.08.2018 № 342-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее — Закон № 342-ФЗ), вступивший в силу в прошлом году. Он закрепил более или менее однородный порядок установления охранных зон. Хотелось бы, конечно, чтобы порядок был полностью однородным, но и там заложена возможность установления зон в силу закона. Впрочем, их не так много: водоохранная зона, защитные зоны историко-культурных объектов, зона, которая устанавливается в пользу линейных объектов (как для требующих разрешения на строительство, так и для не требующих оного). Закон выделил также санитарно-защитные зоны (крайне актуальные для городской среды, но в общей массе ограничений на землепользование составляющие малую их часть).
Зона без реестра — не зона
Главное достижение Закона № 342-ФЗ заключается в том, что он постулировал: все сведения о зонах с особыми условиями использования должны быть внесены в ЕГРН, там они совмещаются с границами земельных участков, правообладатели уведомляются об установленных в отношении принадлежащих им земельных участков ограничениях.
Немного странным выглядит, на взгляд стороннего наблюдателя, новый порядок, когда охранная зона должна устанавливаться до начала строительства. Ведь, собственно говоря, охранять еще нечего и не от чего. Логика же в таком решении законодателя есть, и немалая. До вступления в силу закона, заметил М. Бочаров, мы видели определенную гонку на выживание. Застройщики порой просто соревновались, кто и что раньше построит. Например, на соседних участках разворачиваются стройки химзавода и жилого квартала. Если первым о сдаче объекта в эксплуатацию отрапортуют строители химического завода, это предотвратит строительство жилья. Если первыми будут построены жилые дома, то под вопрос встанет запуск завода. При разработке Закона № 342-ФЗ подобные ситуации были учтены, и законодатель посчитал справедливым установление охранных зон и СЗЗ использовать как своеобразное резервирование земельных участков. Но самое главное, считает М. Бочаров, таким образом снимается потенциальное недовольство непоследовательными действиями регулятора — то разрешающего стройку, то запрещающего ее.
Еще одна новация, привнесенная вышеупомянутым законом, — в зоне с особыми условиями использования действует общий набор однородных ограничений. Это немного необычно, потому что ранее охранные зоны целиком и полностью зависели от усмотрения владельца линейного объекта или от решения административного органа, который их устанавливал. То есть обычные ранее в нормативных документах слова «по согласованию с таким-то органом», или «в случае если будет сочтено возможным», или иные какие-то усмотрения в охранных зонах уже должны отсутствовать.
Еще одно важное нововведение — охранные зоны, как правило, не делятся между собой в зависимости от того, когда объект был построен — до или после их установления.
Это значит, что, если объект признан опасным для конкретной охранной зоны, он должен быть исключен из нее, даже если охранная зона была установлена после возведения объекта. Естественно, момент возведения объекта имеет значение и влияет на распределение убытков. Если объект построен до, то его выкупают, сносят или консервируют и выплачивают его стоимость. Что касается объекта, построенного после, то, если он построен с нарушениями, он становится объектом самовольного строительства и последствия для его собственника гораздо печальнее — его просто сносят. Но самое главное, строителям важно понять, что теперь охранная зона может остановить даже ввод объекта в эксплуатацию.
Процедура возмещения убытков, прописанная в законе, простотой не отличается, в отличие от предыдущего законодательства, в котором этому было отведено две строчки. Она достаточно подробна, но в Минэкономразвития надеются на скорое принятие правительственного постановления, которое должно пролить свет на взаимодействия собственников земельных участков и лиц, в пользу которых установлена охранная зона.
Порядок оформления охранных зон остался практически прежним. Единственное отличие — охранная зона считается установленной не тогда, когда было вынесено соответствующее решение государством или органом местного самоуправления, а когда сведения о ней были внесены в кадастр. И это принципиальный момент. Все ограничения должны быть исчерпывающим образом обозначены в кадастре. И соответственно, только с этого дня охранная зона считается установленной. Это, заодно, стимулирует органы местного самоуправления или органы госвласти обеспечить надлежащий уровень информационного взаимодействия с кадастром. Потому что если по их вине допущена просрочка, то застройщик вправе требовать возмещения убытков.
Переходные положения необходимы
Докладчик отдельно остановился на переходных положениях, потому что они и редакционно, и по смыслу почти равны по объему Закону № 342-ФЗ. И по этим переходным положениям застройщикам придется жить до 2022 г. До этого времени мы будем иметь 17 разных порядков и случаев установления охранных зон. И каждый раз придется листать законодательство, задаваясь вопросом: что у нас в отношении какой-либо охранной зоны действовало раньше, что действует сейчас, что будет действовать в будущем. Но каким бы запутанным ни был «переходный» порядок, государство таким образом признает преемственность. Если решения состоялись, то охранные зоны считаются установленными. При этом они сохраняются и после 2022 г., главное условие — чтобы они были занесены в кадастр, даже установленные по старым правилам.
Если новые порядки по установлению охранных зон не выпущены регулятором (а они, к сожалению, в основном еще не выпущены), действует старый порядок, но по новым правилам. Как это вообще понять? Мы берем из старого порядка все, что можно взять: размеры, содержание ограничений, органы устанавливающей власти, — но действуем так, как уже предполагается законом. То есть заинтересованная компания или организация подает заявление об установлении охранных зон, с новым описанием, до начала строительства, и это все переправляется в кадастр.
Вкратце же переходные положения можно сформулировать следующими постулатами.
Все ранее установленные зоны действительны, если они имеют границы, утверждены в соответствии с действовавшим порядком и при этом: их границы внесены в ЕГРН; их границы имеются в ИСОГД, градплане и обозначены на местности (но такие охранные зоны действительны до 2022 г., далее их необходимо перенести в кадастр).
Если строительство началось с января по август 2018 г., то установление охранной зоны происходит по решению о вводе объекта в эксплуатацию.
Если решение по установлению охранной зоны принято до 2018 г., но не внесено в кадастр, это может сделать заинтересованная организация.
Охранные зоны подлежат уточнению, если новые требования отличаются от старых.
Переходные положения в части возмещения убытков заключаются в следующем. Убытки по имуществу государства не возмещаются только в отношении охранных зон объектов, построенных до августа 2018 г. Требования по сносу построек (законных или самовольных) возможно предъявлять в суд только после установления охранных зон в кадастре (для предотвращения ошибки). Если здание построено из-за оплошности местных властей, при том что охранная зона была установлена, то убытки возмещает орган местного самоуправления. Владельцы опасных объектов выплачивают убытки, причиненные установлением охранных зон, если:
-
не соблюдали порядок установления охранных зон;
-
не обеспечили обнародования (публичности) сведений, которые требовались на день установления;
-
согласовали строительство в охранной зоне;
-
строили свой объект позже иных зданий, сооружений.
Новый порядок на примере стройкомплекса Москвы
О том, как действует новый порядок регулирования санитарно-защитных зон, установленный Законом № 342-ФЗ, поведала председатель комитета по архитектуре и градостроительству г. Москвы Юлиана Княжевская. На данный момент в столице существует 4000 ориентировочных санитарно-защитных зон, 645 расчетных и 342 установленные СЗЗ. На все санитарные зоны приходится 66 000 гектаров земель, или 40% от застраиваемой территории Москвы. Понятно, что для столицы вопрос уточнения, ликвидации и установления новых СЗЗ является весьма и весьма значимым. Старые правила не давали возможности строительному комплексу развернуться во всю ширь.
Взять хотя бы санитарно-защитные зоны, которые регулировались во многом постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 25.09.2007 № 74 «О введении в действие новой редакции санитарно-эпидемиологических правил и нормативов СанПиН 2.2.1/2.1.1.1 200-03 „Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и других объектов“». Внимательное изучение СанПиН могло вызвать некоторое недоумение у стороннего наблюдателя. Так, в нем имелся запрет на содержание в личном подсобном хозяйстве домашних животных и птиц, потому что это требует установления санитарной зоны, внутри которой запрещено жилое строительство. То есть, если буквально соблюдать эти правила, следует снести все деревни. Помимо очевидных недоработок, вроде вышеописанной, санитарные правила в отношении охранных зон, имея в виду благую цель защиты санитарного благополучия населения, устанавливали жесткие требования, которые совершенно не учитывали ориентацию современных предприятий на экологически «дружелюбные» технологии, оснащение их всеми необходимыми фильтрами, очистками и т.д. Новый же порядок, установленный Законом № 342-ФЗ и постановлением Правительства РФ от 03.03.2018 № 222 «Об утверждении правил установления санитарно-защитных зон и использования земельных участков, расположенных в границах санитарно-защитных зон», сделал весьма востребованной процедуру сокращения или вовсе ликвидации СЗЗ.
Итак, как это происходит в Москве?
Существуют два варианта. Первый — застройщик возводит объект, который будет, скажем так, основанием и основной причиной санитарно-защитной зоны. В этом случае сначала получается градостроительная документация на этот объект, градостроительный план земельного участка. Далее разрабатывается проект строительства этого объекта с установлением санитарно-защитной зоны. Потом следует этап экспертизы, получение решения Роспотребнадзора, и только после этого застройщик получает разрешение на строительство. При выдаче разрешения на строительство Мосгорстройнадзор направляет в Роспотребнадзор соответствующее уведомление о том, что он выдал такое разрешение на строительство. Соответственно, эти данные потом заносятся в ЕГРН. И заключительной частью процедуры является внесение изменений в правила землепользования и застройки (ПЗЗ).
Второй вариант подразумевает ситуацию, при которой застройщик строит объект, попадающий в санитарно-защитную зону другого объекта. То есть другой источник накладывает на возведение объекта определенные ограничения. Для начала застройщик убеждается в том, что он может необходимый ему участок вывести из санитарно-защитной зоны. Здесь, как правило, возникает развилка. Если источник негативного воздействия действует, предприятие работает, интересант принимает меры по сокращению СЗЗ (если есть такая возможность). Если негативный источник уже не действует (прекратил производство, перепрофилировался), но санитарно-защитная зона осталась, застройщик инициирует процедуру прекращения СЗЗ.
Теперь о переходном периоде. Закон № 342-ФЗ установил, что поскольку раньше действовал порядок, где существовали ориентировочные, расчетные и установленные СЗЗ, то они сохраняются до 1 января 2020 г. К ним добавляются те установленные зоны, которые предусмотрены новым порядком и подлежат занесению в ЕГРН и которые — единственные — останутся после наступления пресекательного срока (а произойти это должно через неполные четыре месяца). Всем правообладателям объектов, которые на сегодняшний день оказывают негативное воздействие, предписано до 1 октября текущего года обратиться в Роспотребнадзор с заявлением на получение решения об установлении санитарно-защитных зон и в установленном порядке получить эти решения и, соответственно, зарегистрировать их в ЕГРН.
Вся надежда — на уточняющие нормативные акты
По завершении выступления Ю. Княжевской к ней из зала были обращены два вопроса. Первый касался положения о том, что инициатором/заявителем по снятию санитарно-защитной зоны могут являться только владельцы объекта, налагающего на участок обременение. Вернее, постановление Правительства РФ от 03.03.2018 № 222 позволяет не только правообладателю вредоносного объекта подавать такие обращения по поводу установления, изменения и прекращения санитарно-защитных зон — согласно документу органы местного самоуправления тоже могут это делать, как и другие заинтересованные лица. Но проблема вот в чем: для того, чтобы подать такое обращение, нужно разработать проект санитарно-защитной зоны. Чтобы проект разработать, нужно получить исходную информацию, а вот эту исходную информацию никто не дает.
На это докладчик ответила, что Правительство РФ как раз сейчас разрабатывает проект постановления о наделении соответствующих структур администраций (в Москве это Москомархитектура) полномочиями по снятию санитарно-защитных зон независимо от того, строят они сами или строит инвестор. Потому что есть понимание ситуации, в которой могут оказаться девелоперы, столкнувшиеся с упрямством или ленью правообладателей объектов, оказывавших негативное воздействие на окружающую среду в своей санитарно-защитной зоне. Поэтому государство здесь намерено выступить в роли регулятора.
На второй вопрос, об обилии дополнительных документов, которые требуются на разных этапах процедуры сокращения или ликвидации СЗЗ, ответила вместо г-жи Княжевской представительница антимонопольной службы.
Начальник отдела управления контроля строительства и природных ресурсов ФАС России Ольга Закурдаева напомнила, что с 1 августа 2019 г. в ФАС России можно оспаривать по «ускоренной» процедуре решения органов власти об установлении/изменении зон с особыми условиями использования территории. Допустим, застройщик собрал полный перечень документов для изменения границ охранной зоны объектов электроэнергетики, на которой он планирует вести строительство, но у него требуют дополнительные данные, не предусмотренные законодательством, что тормозит всю его работу. В этом случае можно обжаловать действия органа. Срок рассмотрения жалоб составляет семь рабочих дней. Если жалоба признается обоснованной, ФАС выдает предписание, обязательное к исполнению в установленные сроки.
Жилая застройка может стать жертвой новых правил
Многие строящиеся сейчас жилые проекты могут скоро столкнуться с риском оказаться внутри санитарно-защитных зон, где не допускается размещение не только жилья, но и социальных объектов. Такие опасения высказал директор Клуба инвесторов Москвы Владислав Преображенский.
То, что установлением границ санитарных зон отныне должны заниматься правообладатели опасных объектов, помешает застройщикам видеть в градостроительной документации возможные границы санитарной зоны, если собственник опасного объекта не разработал проект своей санитарно-защитной зоны.
Эксперт привел пример с автозаправкой на границе строящегося жилого дома, владелец которой по каким-то своим причинам не желает устанавливать границы санитарной зоны. Неторопливость собственника АЗС не позволит ввести в эксплуатацию уже построенный дом, в котором проданы квартиры. Это дополнительный и труднопрогнозируемый для девелопера риск.
Не радует девелоперов и обратная ситуация, когда речь идет о сокращении или прекращении СЗЗ. Внесение изменений в отношении таких зон может занимать длительное время, появление сведений о СЗЗ в правилах землепользования и застройки требует до 150 дней. По мнению В. Преображенского, решение проблемы есть: нужно обязать Роспотребнадзор при необходимости обеспечивать правообладателей земельных участков, граничащих с опасными объектами, исходно-разрешительной и технической документацией по таким объектам. А при отсутствии такой возможности у Роспотребнадзора нужно принимать решение об изменении границ или ликвидации СЗЗ на основании акта санитарно-эпидемиологической экспертизы без подтверждения предприятием, чей объект формирует санитарную зону.
Чтобы подчеркнуть масштаб проблемы, В. Преображенский добавил, что только в Москве имеется порядка 4600 предприятий, способных установить свои санитарные зоны уже в ближайшее время.
Пока не будет наказания, порядка не будет
На конференции не раз и даже не два поднимался вопрос о реальности установленных сроков действия переходных положений Закона № 342-ФЗ. Все ли собственники объектов, оказывающих негативное влияние, успеют или захотят обратиться за установлением СЗЗ в определенный для них срок до 1 октября? Далеко не все. Учитывая, что (на примере Москвы) менее 10% от всех СЗЗ являются установленными, есть большая опасность в том, что 1 января 2020 г. большая часть расчетных и ориентировочных СЗЗ попросту уйдут в тень. Данные о них не будут отображены нигде, а значит, застройщики не смогут ориентироваться в ситуации. И эти риски лягут на плечи именно застройщиков. Не раз звучали тревожные сигналы о том, что всей контрольной мощности Роспотребнадзора не хватит для того, чтобы привлечь к ответственности каждого собственника опасного объекта. Да и к какой ответственности? Заместитель генерального директора MR Group Андрей Кирсанов видит основную причину того, что в Роспотребнадзор до сих пор не выстроились очереди из будущих владельцев объектов, вокруг которых установят СЗЗ, в том, что закон не содержит санкции за его нарушение. А норма без санкции — мертворожденная норма.
Так что прогноз относительно действия переходных положений Закона № 342-ФЗ у А. Кирсанова довольно пессимистичный. Скорее всего, переходный период придется продлевать. С одной стороны, это хорошо, наверное, с точки зрения того, что ситуация будет зафиксирована, но плохо для всех застройщиков, потому что по-прежнему ориентировочные и расчетные зоны сохранят свое действие.