Статья 2.9 КоАП РФ предусматривает универсальную возможность для судьи, органа или должностного лица освободить правонарушителя от административной ответственности и ограничиться устным замечанием в связи с малозначительностью совершенного правонарушения. Несмотря на то что указанная норма была включена в изначальную редакцию КоАП РФ и действует уже более 17 лет, четких критериев и оснований для применения положения о малозначительности до сих пор так и не выработано. С одной стороны, отсутствие определенных на законодательном уровне оснований для применения ст. 2.9 КоАП РФ позволяет правоприменителю руководствоваться внутренним убеждением и в каждом конкретном случае учитывать характер совершенного правонарушения, роль правонарушителя, размер вреда и тяжесть наступивших последствий. С другой стороны, отсутствуют какие-либо гарантии и уверенность в том, что даже при схожих фактических обстоятельствах и характере совершенного правонарушения судья, орган или должностное лицо оценят правонарушение как малозначительное и освободят лицо от административной ответственности. Примеры ситуаций, разрешенных как в пользу правонарушителя, так и в противоположную сторону, а также критерии, которые используются на практике при принятии решений, рассмотрим в настоящей статье.
Правовые позиции судов высших инстанций (см. постановления Пленума ВС РФ от 24.03.2005 № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях», Пленума ВАС РФ от 02.06.2004 № 10 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях») содержат ряд разъяснений, делающих норму ст. 2.9 КоАП РФ более понятной.
В частности, разъясняется, что малозначительным административным правонарушением является действие или бездействие, которое хотя формально и содержит признаки состава административного правонарушения, но с учетом характера совершенного правонарушения и роли правонарушителя, размера вреда и тяжести наступивших последствий не представляет существенного нарушения охраняемых общественных правоотношений.
Таким образом, в качестве основного критерия малозначительности деяния высшие судебные органы выделяют отсутствие в результате совершения правонарушения существенной угрозы охраняемым общественным отношениям. Высший арбитражный суд РФ также указывал на необходимость установления исключительности случая для квалификации правонарушения в качестве малозначительного.
Отметим тем не менее, что указанные критерии являются оценочными, что не позволяет избежать высокого уровня субъективного усмотрения при применении ст. 2.9 КоАП РФ.
Например, при рассмотрении дел об административных правонарушениях, связанных с размещением рекламы на дорожных знаках (ст. 14.38 КоАП РФ), суды при схожих фактических обстоятельствах в одном случае установили отсутствие существенной угрозы охраняемым общественным отношениям (см. постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 27.05.2013 по делу № А20-35/2012), а в другом случае, напротив, сделали вывод об отсутствии исключительных обстоятельств для применения положения ст. 2.9 КоАП РФ (см. постановление АС Дальневосточного округа от 20.07.2017 № Ф03-2735/2017 по делу № А51-15200/2016).
Несмотря на то что КоАП РФ не содержит ограничений в части применения положения о малозначительности к каким-либо составам правонарушений, Верховный суд высказал позицию, что административные правонарушения по ст. 12.8 (управление транспортным средством лицом, находящимся в состоянии опьянения) и ст. 12.26 (невыполнение водителем транспортного средства требования о прохождении медицинского освидетельствования на состояние опьянения) КоАП РФ существенно нарушают охраняемые общественные отношения и ни при каких обстоятельствах не могут быть признаны малозначительными.
Также суды высших инстанций определили обстоятельства, которые не могут свидетельствовать о малозначительности правонарушения. К указанным обстоятельствам относятся личность и имущественное положение лица, добровольное устранение последствий правонарушения, а также возмещение причиненного ущерба. Данные обстоятельства могут оцениваться как смягчающие или отягчающие административную ответственность при назначении наказания, но не могут служить основанием для освобождения лица от ответственности в связи с малозначительностью деяния.
Аналогичная позиция изложена в постановлении Конституционного суда РФ от 25.02.2014 № 4-П. Суд счел, что институт освобождения от административной ответственности в связи с малозначительностью совершенного административного правонарушения ориентирован исключительно на правоприменительную оценку самого правонарушения и не предназначен для целей учета имущественного и финансового положения юридических лиц или иных смягчающих административную ответственность обстоятельств.
Однако на практике иногда встречаются случаи, когда суды освобождают правонарушителей от административной ответственности и обуславливают малозначительность наличием обстоятельств, которые можно отнести к смягчающим, или отсутствием отягчающих обстоятельств.
Пример из практики
В рамках рассмотрения дела № А42-10638/2017 суды указывали на отсутствие в действиях общества систематического характера нарушений публичного порядка и умышленного игнорирования требований законодательства, а также на отсутствие в материалах дела доказательств привлечения к ответственности за совершение однородного правонарушения. В результате суды признали правонарушение по ч. 5 ст. 19.8 (непредставление или несвоевременное представление сведений в антимонопольный орган) КоАП РФ малозначительным.
Однако впоследствии Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного суда отменила судебные акты, отметив, что, применяя положения ст. 2.9 КоАП РФ, суды неправомерно исходили из отсутствия отягчающих ответственность обстоятельств, поскольку отсутствие таковых обстоятельств не свидетельствует о малозначительности совершенного деяния, а лишь учитывается при назначении административного наказания.
Определение ВС РФ от 16.04.2019 № 307-АД18-24091 по делу № А42-10638/2017
Отметим, что подобный вывод ВС РФ свидетельствует о движении судебной практики к единообразию в отношении данного вопроса.
Выводы о возможности применения ст. 2.9 КоАП РФ в каждом конкретном случае должны быть обоснованными и мотивированными. Соответствующий правовой подход отражен как в ранее упомянутом постановлении Пленума Высшего арбитражного суда РФ, так и в Обзоре судебной практики Верховного суда за январь — июль 2014 г., утвержденном Президиумом ВС РФ 01.09.2014. Согласно изложенной в данном Обзоре позиции постановление о прекращении производства по делу должно содержать мотивы, по которым административное правонарушение признано малозначительным, с приведением исследованных в процессе рассмотрения дела доказательств, оценка которых позволила прийти к выводу о возможности освободить лицо от административной ответственности и ограничиться устным замечанием.
Однако на практике при применении положения о малозначительности суды могут ссылаться на отсутствие существенной угрозы охраняемым общественным отношениям и непричинение вреда интересам граждан, общества и государства, не раскрывая мотивов и доказательств, на которых основываются соответствующие выводы.
Важно отметить, что отсутствие надлежащего обоснования выводов о применении положений ст. 2.9 КоАП РФ может стать причиной отмены соответствующих судебных актов вышестоящим судом и направления дела на новое рассмотрение, что подтверждается практикой Верховного суда (см., например, постановления ВС РФ от 10.05.2016 № 30-АД16-2 и № 30-АД16-3).
Применение положений о малозначительности к конкретным составам правонарушений
За период действия нормы о малозначительности судебные органы выработали подходы к тому, какие правонарушения влекут наибольшую социальную опасность, существенно нарушают охраняемые общественные правоотношения, в связи с чем признание их на практике малозначительными маловероятно.
Так, например, Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного суда пришла к выводу, что неисполнение законного требования антимонопольного органа о представлении информации (ч. 5 ст. 19.8 КоАП РФ) посягает на установленный законом порядок управления, влечет наступление общественно опасных последствий, обусловленных невозможностью осуществления государственного контроля за соблюдением антимонопольного законодательства (Определение ВС РФ от 16.04.2019 № 307-АД18-24091 по делу № А42-10638/2017).
Также суд обратил внимание, что административные правонарушения против порядка управления подрывают основы государственности, нарушают нормальное функционирование государственных институтов. Установление штрафов за нарушение антимонопольного законодательства в значительном размере наряду с годичным сроком давности привлечения к административной ответственности свидетельствует об особой защите государством отношений по поддержке конкуренции как одного из условий эффективного функционирования товарных рынков. Учитывая изложенное, ВС РФ пришел к выводу о том, что правонарушение, предусмотренное ч. 5 ст. 19.8 КоАП РФ, не может быть признано малозначительным.
Необходимо отметить, что вывод об отсутствии оснований для применения положения о малозначительности в рассматриваемом случае был сделан в числе прочего с учетом характера совершенного правонарушения. Как следует из фактических обстоятельств, общество отказалось отвечать на запрос ФАС России, направленный в рамках рассмотрения заявления о нарушении им антимонопольного законодательства. При этом общество также не исполнило изложенное в определении о возбуждении дела об административном правонарушении требование о прекращении противоправного поведения путем предоставления указанной в запросе информации. Таким образом, совершенное правонарушение привело к невозможности для антимонопольного органа осуществить свои полномочия по контролю за соблюдением антимонопольного законодательства.
Неприменение судом положения о малозначительности к правонарушению по ч. 5 ст. 19.8 КоАП РФ соотносится с позицией самой антимонопольной службы, изложенной в методических рекомендациях ФАС России (письмо ФАС России от 01.04.2016 № АК/21291/16). Согласно данной позиции, по общему правилу, непредставление сведений по запросу антимонопольного органа не может признаваться малозначительным (см. постановления Карачаево-Черкесского УФАС России от 26.06.2018 № 82-а и № 83-а, Оренбургского УФАС России от 28.05.2018 № 05-11-34/2018, № 05-11-35/2018, № 05-11-36/2018). Вместе с тем предоставление сведений несвоевременно при наличии определенных обстоятельств может быть квалифицировано в качестве малозначительного1.
К указанным обстоятельствам могут относиться, например, следующие:
-
поступление от лица запрашиваемой антимонопольным органом информации в полном объеме до возбуждения дела об административном правонарушении (см. постановления Тюменского УФАС России от 14.07.2017 по делу № А17/266-19.8, от 04.07.2017 по делу № А17/246-19.8, постановление ФАС России от 05.05.2016 по делу № 4-19.8-304/00-06-16);
-
поступление информации о том, что лицо не осуществляет тот вид деятельности, в связи с которым антимонопольным органом направлено мотивированное требование, до вынесения постановления по делу об административном правонарушении (см. постановление ФАС России от 27.09.2016 по делу № 4-19.8-597/00-06-16);
-
поступление ходатайства о продлении сроков представления запрашиваемой информации и его последующее удовлетворение антимонопольным органом до возбуждения дела об административном правонарушении;
-
несоответствие установленного в запросе срока критерию разумности (менее пяти рабочих дней с даты получения запроса до даты предоставления сведений в антимонопольный орган).
При решении вопроса о применении положений ст. 2.9 КоАП РФ к правонарушению по ч. 5 ст. 19.8 КоАП РФ суды также учитывают наличие вышеупомянутых обстоятельств и освобождают лицо от ответственности в связи с малозначительностью правонарушения (см. решение АС Свердловской области от 24.05.2017 по делу № А60-14269/2017, оставленное без изменения постановлением Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 31.07.2017; постановления Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 07.10.2014 по делу № А12-21229/2014; Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 06.09.2013 по делу № А21-2358/2013).
Еще одним составом, в отношении которого применение положений ст. 2.9 КоАП РФ маловероятно, является неуведомление представителя нанимателя (работодателя) по прежнему месту службы о приеме на работу бывшего государственного или муниципального служащего (ст. 19.29 КоАП РФ). На это прямо указал Верховный суд в п. 8 Обзора судебной практики по делам о привлечении к административной ответственности, предусмотренной ст. 19.29 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, утвержденного Президиумом ВС РФ 30.11.2016. Причиной такого подхода является особая значимость охраняемых законом общественных отношений, выступающих объектом посягательства данного административного правонарушения.
Маловероятно освобождение от административной ответственности по составам, предполагающим нарушение специального законодательства, направленного на защиту неопределенного круга потребителей.
Пример из практики
При рассмотрении дела № А40-178107/18 суд отказал лицу в применении положений о малозначительности к правонарушению по ст. 14.19 КоАП РФ (нарушение государственного учета в области производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции). Свой отказ суд мотивировал тем, что оборот алкогольной продукции находится под особым контролем государства, поскольку данная деятельность напрямую связана с жизнью и здоровьем граждан, а государственный контроль в сфере оборота алкогольной продукции направлен на защиту прав потребителей и обеспечение качества алкогольной продукции.
Постановление АС Московского округа от 16.04.2019 № Ф05-4170/2019 по делу № А40-178107/18, оставлено без изменения Определением ВС РФ от 11.07.2019 № 305-ЭС19-10468
Обстоятельства и доводы, которые учитываются судами при применении положений о малозначительности
Как было указано ранее, суды не придерживаются единого подхода при рассмотрении вопроса о применении положений ст. 2.9 КоАП РФ. Тем не менее представляется целесообразным обратить внимание на подходы судов при оценке тех или иных обстоятельств и доводов об освобождении от административной ответственности в связи с малозначительностью правонарушения.
Так, например, суды неоднократно освобождали нарушителей от административной ответственности, предусмотренной ч. 1 ст. 20.25 КоАП РФ (неуплата административного штрафа в установленный срок) в связи с малозначительностью деяния, если устанавливали факт оплаты административного штрафа на момент составления протокола (см., например, постановления ВС РФ от 16.05.2019 № 32-АД19-5, от 26.09.2018 № 5-АД18-60, № 5-АД18-61, № 5-АД18-62).
Также в ряде дел суды сформировали позицию о том, что правонарушение, предусмотренное ч. 2 ст. 15.19 КоАП РФ (нарушение эмитентом порядка и сроков раскрытия информации, раскрытие информации не в полном объеме), может быть признано малозначительным. При оценке действий правонарушителя суды принимали во внимание, причинен ли соответствующими действиями какой-либо ущерб, имел ли место факт наступления негативных последствий, в том числе для акционеров, а также сопряжено ли поведение с систематическим характером тех или иных ранее допущенных лицом нарушений публичного порядка (см., например, постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 29.05.2018 № 01АП-3184/2018 по делу № А43-2130/2018, решения АС Саратовской области от 09.11.2017 по делу № А57-15284/2017, АС Республики Татарстан от 22.03.2013 по делу № А65-31660/2012).
Однако существует и противоположная практика, когда суды отказывали в применении ст. 2.9 КоАП РФ к предусмотренному ч. 2 ст. 15.19 КоАП РФ правонарушению, ссылаясь на пренебрежительное отношение лица к требованиям публичного права и исполнению публично-правовых обязанностей (см., например, решение АС Хабаровского края от 04.08.2017 по делу № А73-6405/2017, постановления Шестого арбитражного апелляционного суда от 16.01.2019 № 06АП-7142/2018 по делу № А73-15508/2018, Девятого арбитражного апелляционного суда от 12.09.2016 № 09АП-40076/2016 по делу № А40-64473/2016).
При оценке возможности применения положений о малозначительности к нарушению, предусмотренному ч. 2 ст. 14.57 КоАП РФ (нарушение требований законодательства о защите прав и законных интересов физических лиц при осуществлении деятельности по возврату просроченной задолженности, совершенное юридическим лицом, включенным в государственный реестр юридических лиц, осуществляющих деятельность по возврату просроченной задолженности в качестве основного вида деятельности), суды указали, что направление уведомления в порядке информирования уполномоченного органа по адресу структурного подразделения, явившееся следствием добросовестного заблуждения, не является грубым нарушением и позволяет освободить лицо от административной ответственности (см., например, постановление АС Центрального округа от 31.05.2018 № Ф10-2190/2018 по делу № А09-16491/2017, оставлено без изменения Определением ВС РФ от 13.09.2018 № 310-АД18-14681).
Нередко предметом рассмотрения судов по вопросу применения положений о малозначительности является нарушение ч. 3, 3.1 ст. 14.31 КоАП РФ (неисполнение арбитражным управляющим своих обязанностей, а также повторное совершение указанного нарушения). При этом имеется многочисленная практика, признающая те или иные действия (бездействие) арбитражных управляющих хотя формально и не соответствующими законодательству о несостоятельности (банкротстве), но не влекущими существенных нарушений прав и законных интересов других лиц, а потому — малозначительными (см., например, постановления Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 13.03.2019 № 19АП-47/2019 по делу № А36-10721/2018, Четвертого арбитражного апелляционного суда от 06.08.2019 № 04АП-3916/2019 по делу № А19-8995/2019, Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 16.11.2017 № 15АП-15327/2017 по делу № А53-20120/2017, АС Поволжского округа от 15.01.2018 № Ф06-28307/2017 по делу № А57-6976/2017). Например, лицо может быть освобождено от административной ответственности за нарушение сроков размещения информации, подлежащей размещению в соответствии с законодательством, за нарушение отдельных формальных требований к сообщениям о проведении собрания кредиторов, за нарушение срока включения в реестр сведений о получении требования кредитора и иные подобные нарушения.
***
Подводя итог, можно отметить, что, несмотря на отсутствие четких законодательных критериев для применения положений о малозначительности, правоприменительная практика выработала относительно единообразный подход при оценке отдельных составов нарушений.
В частности, освобождение от ответственности маловероятно, если нарушение заключается в посягательстве на установленный государством порядок управления либо на правоотношения, затрагивающие жизнь и здоровье людей. В то же время в случае допущения нарушений преимущественно формального характера, если такие нарушения при этом не повлекли каких-либо серьезных негативных последствий для участников правоотношений или иных лиц, вероятность применения ст. 2.9 КоАП РФ становится выше.
Тем не менее в ряде случаев практика до сих пор остается противоречивой. В связи с этим при заявлении довода о малозначительности необходимо помнить, что в каждом конкретном случае суд или иной правоприменитель будет оценивать поведение лица по своему внутреннему убеждению, принимая во внимание конкретные обстоятельства.
1 Процедуры в конкурентном праве: учеб. пособие, отв. ред. С.А. Пузыревский. — «Проспект», 2019.