Насколько сильно повлияла пандемия на рынок ГЧП? Оказались ли эффективными для него принятые государством меры поддержки и что еще следует сделать? Эти вопросы сегодня рассматривают партнер и руководитель практики государственно-частного партнерства Rights Business Standard Григорий Федоров и юрист RBS Анара Зильмухамедова.
Пандемия негативно повлияла на рынок ГЧП, как и на другие сферы экономики, — в группе риска оказались более 300 реализуемых проектов и почти 400 проектных инициатив. Одни проекты перенесены на более поздние сроки, а другие были вовсе заморожены. Такая стагнация привела к инфраструктурному кризису. Количество объявленных конкурсов в первом полугодии 2020 г. вдвое сократилось по сравнению с аналогичным периодом 2019 г. — 356 против 722, или на 50,7% меньше.
До пандемии ежегодно количество частных концессионных инициатив (ЧКИ) росло, только в 2019 г. 53% всех проектов ГЧП заключено в порядке ЧКИ. В 2020 г. с введением пандемийных ограничений доля частной инициативы пошла на снижение.
Недостаточность средств в федеральном и региональных бюджетах привела к тому, что инвесторы приостановили запуск новых проектов в ожидании стабилизации экономики. Например, отмену конкурса по ГЧП-проекту по созданию культурного центра в Южно-Сахалинске связывали с падением цен на нефть. В условиях пандемии под удар были поставлены уже реализуемые социальные и иные проекты с низкой окупаемостью, чувствительные к валютным, инфляционным и другим рискам, включая риски наступления особых обстоятельств в рамках соглашений.
В течение нескольких лет российский рынок инфраструктурных инвестиций активно развивался, но осенью 2020 г. эксперты спрогнозировали его откат на уровень десятилетней давности. По итогам года было признано, что благодаря гибкости механизмов ГЧП удалось избежать массового расторжения действующих соглашений и пересмотра их условий, поэтому глобальная рецессия на рынке ГЧП не случилась. Тем не менее потери рынка в части выручки измеряются несколькими десятками миллиардов рублей, а его откат сравнивается с ситуацией 2015 г.
Средний объем совокупной стоимости проектов снизился незначительно — год назад он составлял 4,7 млрд руб., а по итогам 2020 г. — 4,6 млрд руб. Но заметна сильная диспропорция в зависимости от времени заключения сделки — на соглашения, заключенные до пандемии, приходится 80% от всего годового объема инвестиций. После введения ограничительных мер средний объем сделок составил лишь 1,1 млрд руб., а наиболее крупные игроки рынка заняли выжидательную позицию. Можно увидеть разницу: в период пандемии дорогостоящие проекты даже не начинали реализовываться (например, в 2020 г. было заключено только 19 сделок стоимостью более 1 млрд руб., а годом ранее проектов с такой стоимостью было 30).
Наиболее пострадавшие
Будучи чувствительной к трафику, именно транспортная инфраструктура в полной мере ощутила на себе негативное влияние пандемии. Были приостановлены некоторые масштабные проекты. Так, заморозили строительство высокоскоростной магистрали Челябинск — Екатеринбург, перенесли реконструкцию аэропорта Пулково. Во второй половине года заключили лишь одну крупную транспортную концессию — по строительству железнодорожной инфраструктуры к особой экономической зоне «Титановая долина» в Свердловской области.
Из реализующихся транспортных концессий самыми уязвимыми оказались уже введенные в эксплуатацию объекты, где возврат инвестиций зависит от пассажиропотока, который существенно сократился. При этом снижение трафика на платных дорогах в сравнении с падением авиационного пассажиропотока оказалось не столь значительно.
Например, по имеющейся информации, на Западном скоростном диаметре в Санкт-Петербурге в 2020 г. совершено 90,7 млн трансакций, что на 6% меньше показателей 2019 г. Еще 18,3 млн автомобилей (–12,2%) проехало по платному обходу Одинцово, согласно данным АО «Новое качество дорог» (оператор дороги). 15,2 млн автомобилей (на 20% меньше, чем годом ранее) проехало по головному участку трассы М-11 от Москвы до Солнечногорска (15—58-й километр), концессионером которой выступает Северо-Западная концессионная компания (СЗКК). В апреле — июне 2020 г. относительно аналогичного периода 2019 г. наблюдался 30%-ный спад интенсивности движения на М-4 «Дон» из-за ограничительных мер в связи с эпидемиологической ситуацией, но в августе — сентябре трафик начал расти.
Зарубежный опыт показывает, что такие страны, как США, Канада, Германия не побоялись в столь сложный и турбулентный период для рынка ГЧП сделать ставку на запуск дорогостоящих транспортных проектов (например, канадский проект Edmonton’s Valley Line West LRT стоимостью свыше 2 млрд долл. США). Возможно, такая практика позволила бы поддержать российский бизнес, стимулировать экономику и подготовить ее к посткризисной реальности.
Аналогичная проблема со снижением спроса, доходности инвесторов от проектов возникла и в социальной сфере. Из-за падения посещаемости инфраструктурных объектов сократилась выручка частных инвесторов, которые возвращали собственные вложения за счет осуществления коммерческой деятельности.
Сфера ЖКХ осталась нечувствительной к пандемии несмотря на низкий уровень собираемости платежей с потребителей за услуги ЖКХ в связи с мораторием, введенным постановлением Правительства РФ от 2 апреля 2020 г. № 424.
Если рассматривать соотношение количества заключенных в период пандемии сделок в зависимости от сферы, то доля проектов ГЧП в ЖКХ увеличилась на 12%. Это связано прежде всего с тем, что указанная отрасль не требует серьезных вложений из бюджета публичной стороны (проекты окупаются за счет установленных тарифов), поэтому чаще запускаются именно такие инициативы, а масштабные проекты, как правило, занимают выжидательную позицию и начинают реализовываться только при условии наступления стабильности.
Меры государства и их эффективность
Возможный реальный шаг к спасению и последующему развитию рынка ГЧП — включение его проектов в нацпроекты. Основная проблема запуска любого инфраструктурного проекта — отсутствие средств в бюджете для финансирования. По нацпроектам регионы смогли бы получать средства на реализацию проектов ГЧП быстро и гарантированно. Пока никаких движений в этом направлении не наблюдается.
Позитивным решением для сферы образования стала программа Минпросвещения, разработанная совместно с ВЭБ.РФ. Она предусматривает прямую поддержку из федерального бюджета строительства школ по концессии. Недавно было принято постановление Правительства РФ от 22.02.2021 № 247, которым вносятся изменения в госпрограмму «Развитие образования». Теперь есть общий порядок и правила отбора проектов для предоставления субсидий на строительство. Как будет работать такой механизм на практике — покажет время, но некоторые субъекты РФ уже намерены получить финансирование по новой программе.
Госкорпорация ВЭБ.РФ запустила еще один механизм — антикризисную поддержку регионов (консультационное содействие в подготовке и запуске проектов ГЧП). В конце 2020 г. участниками программы выступали уже 54 субъекта РФ, которые получили экспертные заключения по правовым и финансовым аспектам разработанной документации конкретного проекта. Была оказана поддержка проектов по строительству школ в Свердловской области, образовательной инфраструктуры в Якутии, объектов обработки и захоронения ТКО на территории Омской области, объектов здравоохранения и общественного транспорта в Башкортостане и др.
Что еще необходимо сделать
Чтобы стабилизировать положение рынка ГЧП, предпринятых мер недостаточно. Государству необходимо также заняться совершенствованием законодательной базы. В первую очередь устранить так называемые «серые зоны» действующего концессионного законодательства и законодательства о ГЧП, а именно: провести грань между концессиями и госзакупками, что позволит устранить риски оспаривания сделок. Также следует закрепить в законе такие понятия, как «плата концедента», «особые обстоятельства». Попытки уже предпринимались, но соответствующий законопроект Минэкономразвития до сих пор не принят.
В обзоре российского рынка ГЧП InfraCompass 2020, подготовленном Global Infrastructure Hub, довольно оптимистично оценено финансовое положение России в части вложения правительством средств в создание инфраструктуры, а влияние пандемии характеризуется как несущественное.
Однако в России до сих пор слабым местом остается низкая активность ее финансового рынка: мала доля участия акционеров и институциональных инвесторов во вложении средств в инфраструктуру, отсутствует вторичный рынок ценных бумаг. Как показывает статистика за последние пять лет, средний объем частных инвестиций составил 793,8 млн долл. Россия находится на низких позициях по доле иностранных инвесторов на рынке и по объему инвестиций в инфраструктурные проекты (инвестиции здесь составляют 2,8% от ВВП).
Партнерство государства и бизнеса сейчас как никогда актуально, поскольку выход из кризиса и последующее обеспечение граждан инфраструктурой возможно только благодаря совместным усилиям в рамках ГЧП.
Сейчас интерес российского бизнеса к инвестированию в IT-инфраструктуру и сферу общественного транспорта растет — суммарный объем вложений в них на конец 2020 г. составил 492 млрд руб. Бизнесу интересны в особенности канатные дороги, легкорельсовые трамвайные линии, умные остановки и парковки, искусственный интеллект в медицине и другие проекты.
Для повышения заинтересованности в реализации проектов ГЧП (помимо законодательной и финансовой базы) следует ввести дополнительные налоговые льготы инвесторам. Необходимо также заняться вопросом информационной открытости в целях определения возможностей участия в проектах с привлечением частных средств.
Строительство больниц, школ, реализация транспортных и иных инфраструктурных проектов могут и должны стать локомотивом, стимулирующим развитие экономики в постковидное время.