С проблемами вероятного самовольного строительства сталкиваются в каждом регионе РФ: при определении признаков самовольного строительства, порядка признания права собственности на них. В статье 222 ГК РФ эти проблемы разрешены: названы его признаки, установлен порядок признания права собственности на такие объекты судом и в предусмотренных законом случаях в ином установленном законом порядке. В свою очередь, в г. Москве факт возведения вероятной самовольной постройки на публичном земельном участке фиксируется посредством включения объектов недвижимости в специальный перечень объектов самовольного строительства. Однако подобная модель включения объекта недвижимости в такой перечень не всегда является обоснованной. В этой статье рассмотрен один из законных способов разрешения такой проблемы посредством подачи административного иска об исключении объекта недвижимости из такого перечня.
Правительством Москвы было принято постановление от 11.12.2013 № 819-ПП «Об утверждении Положения о взаимодействии органов исполнительной власти города Москвы при организации работы по выявлению и пресечению незаконного (нецелевого) использования земельных участков» (далее — Постановление № 819-ПП).
Пунктом 1.2 Постановления № 819-ПП утвержден Перечень объектов недвижимого имущества, созданных на земельных участках, не предоставленных (не отведенных) для целей строительства (реконструкции), и (или) при отсутствии разрешения на строительство, в отношении которых зарегистрировано право собственности и (или) сведения о которых внесены в установленном порядке в государственный кадастр недвижимости (далее — Перечень).
Иск об исключении объекта недвижимости из Перечня представляет собой административный иск о признании недействующим нормативного правового акта в части.
Сам смысл включения объектов недвижимости в Перечень заключается в том, чтобы зафиксировать факт возведения вероятной самовольной постройки на публичном земельном участке и дать сигнал ДГИ г. Москвы, который в течение месяца должен реализовать свои полномочия собственника земельного участка и предъявить исковое заявление о признании объекта самовольной постройкой в суд.
Не совсем ясно, почему фиксация таких нарушений происходит с помощью издания нормативного акта, который по своей природе не является гибким, способным быстро меняться в зависимости от юридически значимых обстоятельств. В частности, на наш взгляд, правовой мониторинг как стадия принятия нормативного акта не является рабочим инструментом, который помог бы сэкономить временные и финансовые ресурсы как правообладателей недвижимости, так и уполномоченных лиц государственной власти.
Так, процесс принятия нормативного акта — это длительная процедура, которая по смыслу ст. 5 Закона г. Москвы от 08.07.2009 № 25 «О правовых актах города Москвы» (далее — Закон г. Москвы № 25) включает в себя пять стадий:
-
планирование правотворчества;
-
разработку проектов правовых актов;
-
рассмотрение проектов правовых актов и их принятие;
-
подписание и опубликование правовых актов;
-
мониторинг правовых актов (правовой мониторинг).
Однако согласно п. 1 ст. 30 Закона г. Москвы № 25 именно на стадии мониторинга нормативных правовых актов происходят систематический анализ и оценка реализации правовых актов, состояния отдельных сфер правового регулирования в городе Москве.
В связи с этим предполагается, что после того, как уполномоченный на проведение мониторинга орган установит, что имеются противоречия между Постановлением № 819-ПП и правовыми актами более высокой юридической силы, он обязан принять меры по актуализации и внесению изменений, предусмотренных п. 2.2 Постановления № 819-ПП.
Кроме этого, включение объектов в Перечень и их длительное нахождение в нем влечет существенные ограничения в реализации прав, предоставленных владельцу или собственнику недвижимых объектов.
Таким образом, когда правообладатель объекта недвижимости обращается в Государственную инспекцию по контролю за использованием объектов недвижимости г. Москвы с заявлением об исключении объекта недвижимости из Перечня, то он может получить отказ, поскольку административным регламентом не предусмотрен административный (внесудебный) порядок таких действий.
Ниже приведен список оснований для отказа в предоставлении услуг в случае, если объект недвижимости правообладателя включен в Перечень.
Таблица. Список оснований для отказа в предоставлении услуг
|
№ п/п |
Наименование административного регламента/номер приложения |
|
2.10.1.6 2.10.1.7 |
Административный регламент предоставления государственной услуги г. Москвы «Предоставление согласия на совершение сделок в отношении права аренды земельного участка» Приложение № 3 к постановлению Правительства Москвы от 15.05.2012 № 199-ПП |
|
2.10.1.5 2.10.1.6 |
Административный регламент предоставления государственной услуги г. Москвы «Предоставление земельного участка на праве постоянного (бессрочного) пользования» Приложение № 7 к постановлению Правительства Москвы от 15.05.2012 № 199-ПП |
|
2.10.1.6 2.10.1.7 |
Административный регламент предоставления государственной услуги г. Москвы «Изменение разрешенного использования земельного участка» Приложение № 9 к постановлению Правительства Москвы от 15.05.2012 № 199-ПП |
|
2.10.1.8 2.10.1.9 |
Административный регламент предоставления государственной услуги г. Москвы «Выдача дополнительного соглашения к договору аренды земельного участка, находящегося в городе Москве» Приложение № 13 к постановлению Правительства Москвы от 15.05.2012 № 199-ПП |
|
2.10.1.33 |
Административный регламент предоставления государственной услуги г. Москвы «Предоставление земельного участка в аренду правообладателям зданий, строений, сооружений, расположенных на земельном участке» Приложение № 15 к постановлению Правительства Москвы от 15.05.2012 № 199-ПП |
|
2.10.1.4 2.10.1.5 |
Административный регламент предоставления государственной услуги г. Москвы «Выдача договора на размещение объекта благоустройства (элементов благоустройства территории)» Приложение № 23 к постановлению Правительства Москвы от 15.05.2012 № 199-ПП |
Особенности подготовки административного искового заявления при оспаривании нормативного правового акта в части
Согласно ч. 1 ст. 208 КАС РФ с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.
Таким лицом могут выступать собственник объекта недвижимости, его представитель или же иные заинтересованные лица. Например, представляется, что таким заинтересованным лицом суд может признать арендатора здания, сооружения, с которым заключен долгосрочный договор аренды.
Особое внимание следует обратить на возможность повторного оспаривания нормативного акта разными лицами по одним и тем же основаниям. Согласно п. 4 ч. 1 ст. 128 КАС РФ суд отказывает в принятии административного искового заявления, если имеется вступившее в законную силу решение суда по административному спору между теми же сторонами, о том же предмете и по тем же основаниям.
Как следует из абз. 7 п. 19 постановления Пленума ВС РФ от 25.12.2018 № 50, в случае, когда акт или часть акта, законность которых уже проверена судом, оспариваются другими лицами, требования которых основаны на иных доводах, не обсуждавшихся судом первой инстанции, в принятии административного искового заявления должно быть отказано.
При этом судья не вправе отказать в принятии административного искового заявления, если в нем указаны иные основания, по которым акт или его часть не могли быть проверены судом, принявшим решение, вступившее в законную силу.
Верховный суд РФ расширительно толкует п. 4 ч. 1 ст. 128 КАС РФ, ограничивая доступ к судебному нормоконтролю, поскольку исходит из допущения того, что судом в процессе рассмотрения дела осуществляется сплошная проверка законности нормативного акта.
Представляется, что такой подход является логической ошибкой, в КАС РФ не содержится положений, которые бы позволяли суду однозначно утверждать, что проверка нормативного акта носит обстоятельный, наиполнейший характер. Такая исчерпывающая проверка предполагает выработку специальных, трудоемких процедур, а также привлечение большого количества трудовых ресурсов.
Важно отметить, что претензионный или иной досудебный порядок урегулирования спора является обязательным в случаях, предусмотренных законом или договором (ч. 3 ст. 4 КАС РФ). Досудебный порядок по делам об исключении объектов недвижимости из Перечня не предусмотрен. Оспаривать такой акт можно в течение всего срока его действия.
Особенностью такой категории дел является то, что в ней в целях дачи заключения участвует прокурор. Он осуществляет проверку обстоятельств, связанных с полномочиями органов, принявших нормативный акт, с формой и видом нормативно-правового акта, порядком введения нормативного акта в действие, порядком его опубликования.
Как установить противоречие при включении объекта в Перечень
Для того чтобы удовлетворить требования правообладателей объектов недвижимости, судам необходимо однозначно установить, что включение объектов недвижимости в Перечень противоречит правовому акту, имеющему большую юридическую силу, — ГК РФ (ст. 222).
Например, в одном из дел суд отметил, что в результате изменений высоты новый объект не создан, изменения не носят характера существенных, факт производства реконструкции не подтвержден документально и опровергнут заключением эксперта, что исключает применение положений ст. 222 ГК РФ к спорному объекту (решение Московского городского суда от 16.12.2019 по делу № 3а-5145/2019).
Следовательно, в процессе подготовки административного искового заявления административному истцу необходимо доказать, что здание не обладает признаками объекта самовольной постройки, предусмотренными п. 1 ст. 222 ГК РФ, п. 2.2 Положения о взаимодействии органов исполнительной власти города Москвы при организации работы по выявлению и пресечению незаконного (нецелевого) использования земельных участков, утвержденного Постановлением № 819-ПП (далее — Положение).
В силу п. 1 ст. 222 ГК РФ самовольной постройкой признается сооружение, строение или иное недвижимое имущество, созданное без получения на это необходимых разрешений или с существенным нарушением градостроительных норм и правил, созданное на земельном участке, не отведенном для этих целей в порядке, установленном законом. Аналогичное определение содержится в п. 2.2 Положения, утвержденного Постановлением № 819-ПП.
Из анализа вышеуказанных норм можно сделать вывод о том, что они содержат в себе три признака, позволяющих квалифицировать объект недвижимости как самовольную постройку, а именно:
-
возведение постройки на земельном участке, не отведенном для этих целей в установленном порядке;
-
строительство без получения на это необходимых разрешений;
-
существенное нарушение градостроительных и строительных норм и правил.
В иных случаях дела об исключении объекта из Перечня могут рассматриваться одновременно с делом о признании объекта самовольной постройкой. В рамках дела истец также вправе заявить ходатайство о принятии обеспечительных мер в виде наложения запрета на снос или демонтаж любых конструктивных элементов объекта недвижимости.
Например, в деле № А40-192415/2019 суд удовлетворил такое ходатайство, поскольку в случае неналожения испрашиваемых обеспечительных мер в виде запрета на снос технического этажа может быть разрушено все нежилое здание. Снос технического этажа невозможно осуществить без специализированного технического заключения, так как снос технического этажа может привести к нанесению значительного ущерба конструктивным элементам здания.
Также применение обеспечительных мер в этом случае было необходимо, поскольку это позволило сохранить на момент рассмотрения дела существующее состояние отношений между сторонами спора, а также в случае удовлетворения заявленных требований могло предотвратить причинение заинтересованным лицам убытков, вызванных несением расходов на строительство. Принятая обеспечительная мера могла способствовать экономии денежных средств ответчика и, следовательно, не влекла нарушения его прав и законных интересов (постановление Арбитражного суда Московского округа от 05.12.2019 № Ф05-20884/2019 по делу № А40-192415/2019).
Доказывание в исках об исключении объекта недвижимости из Перечня
Бремя доказывания по такой категории дел тоже имеет свою специфику. В силу ч. 2 ст. 62 КАС РФ обязанность доказывания законности оспариваемых нормативных правовых актов, решений, действий (бездействия) органов, организаций и должностных лиц, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, возлагается на соответствующие орган, организацию и должностное лицо, которые обязаны также подтверждать факты, являющиеся основанием их возражений.
В предмет доказывания по данной категории дел входит установление следующих юридически значимых обстоятельств (п. 8 ст. 213 КАС РФ):
1) нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление;
2) соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих:
-
полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов;
-
форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты;
-
процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта;
-
правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу;
3) соответствует ли оспариваемый нормативный правовой акт или его часть нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.
Средствами доказывания по делу об исключении объекта недвижимости из Перечня могут служить:
-
вступившие в законную силу решения суда об отказе в удовлетворении требований о признании здания, строения самовольной постройкой;
-
нереализованное право ДГИ г. Москвы на обращение с иском о признании объекта самовольной постройкой.
Так, в ряде решений Московский городской суд отмечает, что правовым последствием включения здания в соответствующий Перечень Постановления № 819-ПП является обязанность ДГИ г. Москвы обратиться в суд с требованиями о сносе самовольной постройки. «Иных правовых последствий помимо необходимости обращения в суд с требованиями о предоставлении истцу права сноса самовольной постройки оспариваемое Постановление не предусматривает» (см. решения Московского городского суда от 15.07.2021 № 3а-1846/2021, от 20.07.2021 № 3а-1788/2021, от 23.07.2021 № 3а-1775/2021).
Согласно сложившейся судебной практике Верховного суда РФ вступившее в законную силу решение Арбитражного суда г. Москвы об отказе уполномоченному органу в признании объекта самовольной постройкой является безусловным основанием для признания недействующим пункта, утвержденного в приложении № 2 к Постановлению № 819-ПП (апелляционные определения Судебной коллегии по административным делам ВС РФ от 22.01.2020 № 5-АПА19-182; от 24.12.2019 № 5-АПА19-167, от 24.12.2019 № 5-АПА19-161, от 21.11.2019 № 5-АПА19-134, от 16.03.2018 № 5-АПГ18-13).
Практика в делах об исключении объекта недвижимости из Перечня
Обратимся к конкретным примерам из судебной практики.
В решении Московского городского суда по делу от 18.05.2021 № 3а-1433/2021 суд обращает внимание на то, что так как на основании п. 3.1 ст. 222 ГК РФ решение о сносе самовольной постройки иными органами помимо суда принято быть не может, а арбитражными судами был установлен факт отсутствия признаков самовольной постройки у принадлежащего административному истцу здания, то включение здания в Перечень противоречит положениям ст. 222 ГК РФ.
Важно отметить, что не имеет значения, по каким основаниям судом было отказано в удовлетворении исковых требований ДГИ г. Москвы о признании объекта самовольной постройкой.
К примеру, в решении Московского городского суда по делу от 03.06.2021 № 3а-1483/2021 суд удовлетворил требования Общества об исключении объекта из Перечня Постановления № 819-ПП, указав следующее: «Не имеет правового значения то обстоятельство, что арбитражным судом отказано в удовлетворении иска, в том числе и ввиду пропуска срока исковой давности, поскольку факт пребывания объектов недвижимости в приложении № 2 к постановлению Правительства Москвы № 819-ПП нормы названного постановления связывают с последующим наличием у уполномоченных органов права на обращение в судебные органы с требованием о признании построек самовольными и их последующем сносе в целях освобождения земельных участков, принадлежащих городу Москве. В случае, когда полномочия соответствующих органов на обращение в суд уже реализованы, правовых оснований для последующего нахождения объектов недвижимости в постановлении Правительства Москвы № 819-ПП не имеется».
Здесь же стоит отметить, что для государственного органа устанавливается высокий стандарт осведомленности. Это означает, что выявление уполномоченным государственным органом факта самовольного строительства за пределами трехлетнего срока исковой давности влечет для него вытекающие из длительного бездействия правовые риски.
Такой вывод следует из ряда позиций Конституционного суда РФ, выраженных им в постановлениях от 24.06.2009 № 11-П, от 15.02.2016 № 3-П, а также позиции Верховного суда РФ, выраженной в Определении от 25.12.2019 по делу № 305-ЭС1-18665.
Проиллюстрированные особенности судебного нормоконтроля для данной категории дел в обязательном порядке должны быть учтены правообладателем объекта недвижимости в целях исключения объекта недвижимости из Перечня.