Особенности изъятия объектов недвижимости в целях комплексного развития территории

Комплексное развитие территории как механизм вовлечения в оборот неиспользуемых, фактически заброшенных территорий и расселения аварийного жилья с каждым годом набирает популярность. Законодательством утвержден особый порядок, предусмотренный для изъятия земель в целях комплексного развития территории, относительно принятия решения по этому вопросу, а также компенсации правообладателю за такое изъятие. Кроме этого, реализация проектов комплексного развития территории приоритетно направлена на сотрудничество правообладателей земельных участков и расположенных на них объектов недвижимости и уполномоченных на принятие решения о комплексном развитии территории органов государственной власти. Тем не менее не всегда стороны готовы сотрудничать, а также разрешать противоречия мирным путем. В этом материале подробнее остановимся на особенностях изъятия объектов недвижимости в целях комплексного развития территории.

Нормативное регулирование процесса изъятия объектов недвижимости определено в главе VII.1 ЗК РФ. Особенности изъятия объектов недвижимости для целей комплексного развития территории также содержатся в этой главе (ст. 56.12 ЗК РФ), несмотря на то, что изъятие объектов недвижимости для целей комплексного развития территории нельзя назвать в традиционном понимании изъятием «для государственных или муниципальных нужд».

В рамках реализации проектов комплексного развития территории у органов власти подразумевается право принять решение об изъятии земельного участка и расположенных на них объектов (например, подп. 8 п. 3 ст. 68 ГрК РФ).

Если органы власти и правообладатели не согласуют условия соглашения об изъятии объектов недвижимости (ст. 56.9 ЗК РФ), то спор будет вынесен на рассмотрение суда (ч. 14 ст. 56.6 ЗК РФ).

В целом изъятие объектов для комплексного развития территории имеет свою специфику: более сложный юридический состав, не присущий другим видам изъятия объектов недвижимости для государственных или муниципальных нужд. Проанализируем эти особенности более подробно.

Основания для изъятия объектов недвижимости

В статье 49 ЗК РФ содержится перечень оснований для изъятия объектов недвижимости. Такого основания, как изъятие земельных участков «для целей комплексного развития территории», в статье нет. Однако следует обратить внимание на то, что предусмотренный ст. 49 ЗК РФ перечень не является исчерпывающим, на что указывает ч. 3 ст. 49 ЗК РФ: «Федеральными законами могут быть предусмотрены иные основания для изъятия».

Перед тем как принять решение об изъятии объектов недвижимости, органы власти должны соблюсти законную процедуру принятия решения о комплексном развитии территории, а также при необходимости внести изменения в градостроительную документацию — генеральный план, правила землепользования и застройки (далее — ПЗЗ) в части установления функциональной и территориальной зоны комплексного развития территории.

Внесенные изменения в ПЗЗ должны соответствовать целям, установленным ч. 1 ст. 30 ГрК РФ:

• создание условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия;

• создание условий для планировки территорий муниципальных образований;

• обеспечение прав и законных интересов физических и юридических лиц, в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства;

• создание условий для привлечения инвестиций, в том числе путем предоставления возможности выбора наиболее эффективных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства. К примеру, это отмечается в решении Арбитражного суда г. Москвы по делу от 08.06.2021 № А40-264393/2020.

Соблюдение таких целей при внесении изменений в ПЗЗ является обязательным. На лице, инициирующем такие изменения, лежит обязанность доказать его целесообразность.

Процедура принятия решения об изъятии

Обязанность доказать соответствие принятого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законность его принятия, наличие у органа или лица надлежащих полномочий на его принятие и т.д. также установлена ч. 5 ст. 200 АПК РФ, возлагается на орган или лицо, которые приняли ненормативный акт.

В соответствии с ч. 2 ст. 65 ГрК РФ решение о комплексном развитии территории принимается:

1) Правительством Российской Федерации;

2) высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации;

3) главой местной администрации в случаях, не предусмотренных п. 1 и 2 настоящей части.

На основании принятого решения о комплексном развитии территории должна быть разработана и утверждена документация по планировке территории, во исполнение которой принимается решение об изъятии земельного участка и расположенных на нем объектов недвижимого имущества (ст. 66 ГрК РФ) (решение Московского областного суда от 22.10.2020 по делу № 3а-559/2020).

При этом важно помнить, что решение об изъятии объектов недвижимости для комплексного развития территории может быть принято лишь специально уполномоченными субъектами (п. 2 ст. 56.12 ЗК РФ):

• уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти, если решение о комплексном развитии территории принято Правительством РФ;

• уполномоченным органом исполнительной власти субъекта РФ в случае, если решение о комплексном развитии территории принято Правительством РФ по инициативе высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, в границах которого расположена территория, подлежащая комплексному развитию, либо если решение о комплексном развитии территории принято высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ;

• уполномоченным органом местного самоуправления в случае, если решение о комплексном развитии территории принято главой местной администрации.

Земельным законодательством предоставлено право организациям (с которыми заключен договор о комплексном развитии территории) обратиться с ходатайством об изъятии земельного участка для государственных или муниципальных нужд (подп. 4 п. 1 ст. 56.4 ЗК РФ). Поскольку законодатель не раскрывает понятие «организация», можно предположить, что он имеет в виду исключительно участников комплексного развития территории — юридических лиц (п. 1 ст. 48 ГК РФ). Другие правообладатели — участники комплексного развития территории такой возможности не имеют.

Особенностью и в то же время правовой гарантией правообладателей является установление сроков для принятия такого решения и обнародования информации о принятом решении о комплексном развитии территории.

Например, в соответствии с ч. 4 ст. 67 ГрК РФ решение о комплексном развитии территории жилой застройки принимается в срок не более чем тридцать дней со дня окончания срока, установленного нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации для проведения общих собраний собственников помещений в многоквартирных домах, предусмотренных п. 2 ч. 2 ст. 65 ГрК РФ.

Кроме этого, в течение семи дней с момента принятия решения уполномоченный орган, принявший решение о комплексном развитии территории, обязан (ч. 4 ст. 56.12 ЗК РФ):

• обеспечить опубликование в порядке, установленном для официального опубликования (обнародования) правовых актов, сообщения о принятом решении об изъятии земельных участков и (или) расположенных на них объектов недвижимого имущества;

• обеспечить размещение на официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети Интернет сообщения о принятом решении об изъятии земельных участков и (или) расположенных на них объектов недвижимого имущества;

• обеспечить размещение на информационном щите в границах территории, в отношении которой органом принято решение о ее комплексном развитии, сообщения о принятом решении об изъятии земельных участков и (или) расположенных на них объектов недвижимого имущества;

• направить собственникам земельных участков и (или) объектов недвижимого имущества, расположенных в границах территории, в отношении которой принято решение о ее комплексном развитии, и (или) лицам, которым земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности и расположенные в границах указанной территории, предоставлены в постоянное (бессрочное) пользование, пожизненное наследуемое владение, аренду или безвозмездное пользование, если срок окончания договоров аренды, договоров безвозмездного пользования составляет на день заключения договора о комплексном развитии территории пять и более лет (далее — правообладатели), копию данного решения.

Специальные требования предъявляются и к самому решению о комплексном развитии территории, оно должно содержать исчерпывающий перечень информации, предусмотренный п. 1 ст. 56.9 ЗК РФ и п. 6 ст. 56.12 ЗК РФ.

Компенсация за изымаемые земельные участки

В решении об изъятии объектов недвижимости устанавливается размер возмещения, который определяется в соответствии с Федеральным законом от 29.07.98 № 135-ФЗ «Об оценочной деятельности в Российской Федерации» с учетом особенностей, установленных ст. 56.8 ЗК РФ (п. 6 Обзора судебной практики по делам, связанным с изъятием для государственных или муниципальных нужд земельных участков в целях размещения объектов транспорта, утв. Президиумом ВС РФ 10.12.2015).

В соглашении, заключаемом в связи с изъятием земельных участков и (или) расположенных на них объектов недвижимого имущества для государственных или муниципальных нужд в целях комплексного развития территории, содержатся (ч. 6 ст. 56.12 ЗК РФ):

• выкупная цена земельных участков и (или) расположенных на них объектов недвижимого имущества в случае, если земельные участки и (или) расположенные на них объекты недвижимого имущества находятся в собственности физических или юридических лиц;

• размер убытков, подлежащих возмещению в связи с изъятием земельных участков и (или) расположенных на них объектов недвижимого имущества.

Например, выкупная цена изымаемого для государственных или муниципальных нужд земельного участка определяется по правилам, установленным п. 2 ст. 281 ГК РФ, и включает в себя рыночную стоимость земельного участка и находящегося на нем недвижимого имущества, а также все убытки, причиненные собственнику изъятием земельного участка, включая убытки, которые он несет в связи с невозможностью исполнения своих обязательств перед третьими лицами, в том числе упущенную выгоду.

В соответствии с п. 7 ст. 56.8 ЗК РФ размер возмещения определяется не позднее чем за 60 дней до направления правообладателю земельного участка соглашения об изъятии недвижимости.

Определение возмещения за земельный участок, подлежащий изъятию для государственных или муниципальных нужд, производится исходя из вида разрешенного использования, установленного в отношении такого участка до начала процедуры его изъятия для государственных или муниципальных нужд (п. 8 Обзора судебной практики по делам, связанным с изъятием для государственных или муниципальных нужд земельных участков в целях размещения объектов транспорта, утв. Президиумом ВС РФ 10.12.2015).

В соответствии с ч. 1 ст. 56.10 ЗК РФ соглашение об изъятии недвижимости заключается в письменной форме между правообладателем изымаемой недвижимости и уполномоченным органом исполнительной власти или органом местного самоуправления, предусмотренными ст. 56.2 ЗК РФ (за исключением случая, предусмотренного п. 12 ст. 56.10 ЗК РФ), а в случае, если изъятие земельных участков осуществляется на основании ходатайства об изъятии, — также организацией, подавшей такое ходатайство.

Согласно ч. 8 ст. 56.10 ЗК РФ правообладатель изымаемой недвижимости подписывает соглашение об изъятии недвижимости и направляет его в уполномоченный орган исполнительной власти или орган местного самоуправления, принявшие решение об изъятии, либо в случае, если решение об изъятии принято на основании ходатайства об изъятии, — в организацию, подавшую ходатайство об изъятии.

Предоставление возмещения за изымаемый земельный участок в денежной форме подтверждается платежным поручением о внесении денежных средств на расчетный счет правообладателя изымаемой недвижимости или о внесении таких денежных средств в депозит нотариуса.

Размер возмещения за изъятые объекты недвижимости

Отметим, что размер возмещения за изъятые объекты недвижимости может быть поставлен в зависимость от срока утверждения документации по планировке территории.

Согласно правовой позиции Конституционного суда РФ, изложенной в п. 5 постановления от 11.02.2019 № 9-П «По делу о проверке конституционности части 5 статьи 13 Федерального закона „Об особенностях регулирования отдельных правоотношений в связи с присоединением к субъекту Российской Федерации — городу федерального значения Москве территорий и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации“ в связи с жалобами граждан А.К. Качковского и А.Г. Федосова», значительное расхождение во времени правовых актов, утвердивших документацию по планировке территории, и правовых актов, предусматривающих изъятие имущества, может обусловить изменение, в том числе существенное, стоимости принудительно изымаемого недвижимого имущества по сравнению со стоимостью, определенной на день, предшествующий принятию решения об утверждении указанной документации.

В подобных ситуациях в случаях изъятия недвижимого имущества в судебном порядке собственники этого имущества при увеличении его стоимости вправе рассчитывать на справедливое изменение размера причитающегося им возмещения. В противном случае было бы поставлено под сомнение само конституционное предписание о предоставлении за отчуждаемое имущество равноценного возмещения.

В судебной практике также возникают случаи, когда в решении об изъятии не содержатся сведения о выкупной цене объектов недвижимости. Так, к примеру, в одном из дел, рассмотренных Арбитражным судом г. Москвы (№ А40-29385/05‑84‑278), Общество просило признать постановление об изъятии земельного участка незаконным на том основании, что в нем не была указана выкупная цена за земельный участок, изымаемый для целей комплексного развития территории. Несмотря на то что изъятие земельного участка для государственных или муниципальных нужд может быть произведено только при условии предварительного и равноценного возмещения стоимости земельного участка, суд отказал в удовлетворении требований Общества, отметив, что «само по себе отсутствие в распорядительном акте Правительства Москвы указания на компенсацию убытков, причиненных вследствие изъятия арендуемого Обществом земельного участка, не может свидетельствовать о том, что такая компенсация не будет выплачена в силу требований закона».

Процессуальные особенности рассмотрения дел об изъятии земельных участков

В случае если правообладатель изымаемых объектов недвижимости не согласен с процедурой принятия органами власти решения об изъятии или рассчитанной выкупной стоимостью, он вправе обратиться с административным исковым заявлением в суд.

Судебный процесс по оспариванию решения об изъятии земельного участка осуществляется в порядке главы 22 КАС РФ, предусматривающей порядок оспаривания решений органов государственной власти.

Особенность рассмотрения дел в порядке главы 22 КАС РФ обусловлена характером правового акта, который потенциально может быть признан недействительным в судебном порядке. Правовой акт (решение) уполномоченного органа об изъятии объектов недвижимости является ненормативным правовым актом, поскольку не содержит общеобязательных правил поведения (правовых норм), рассчитанных на неоднократное применение.

О совокупности признаков, позволяющих отнести акт к нормативным, отмечается в п. 3 постановления Пленума Верховного суда РФ от 25 декабря 2018 г. № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами». Так, в нем разъяснено, что существенными признаками, характеризующими акты, содержащие разъяснения законодательства и обладающие нормативными свойствами, являются: издание их органами государственной власти, органами местного самоуправления, иными органами, уполномоченными организациями или должностными лицами, наличие в них результатов толкования норм права, которые используются в качестве общеобязательных в правоприменительной деятельности в отношении неопределенного круга лиц (Кассационное определение Седьмого кассационного суда общей юрисдикции от 23.03.2021 № 88а-4009/2021 по делу № 2а-1537/2020).

Процессуальной особенностью категории дел по оспариванию решений об изъятии объектов недвижимости является и предмет доказывания. Так, к числу обстоятельств, подлежащих доказыванию, можно отнести:

• установление того факта, относится ли принятие оспариваемого решения органа государственной власти к его компетенции;

• установление факта нарушения прав и свобод правообладателя, препятствия к осуществлению его прав и свобод, а также наличие причинной связи между решением органа государственной власти и нарушением прав и свобод правообладателя;

• установление срока для обращения в суд с заявлением.

Срок для обращения в суд с административным исковым заявлением составляет три месяца со дня, когда правообладателю стало известно о нарушении его законных прав, свобод и интересов (п. 1 ст. 219 КАС РФ);

• установление надлежащего заявителя по делу. В соответствии со ст. 39 КАС РФ, помимо граждан, юридических лиц, заявителем по данной категории дел может выступать прокурор в порядке, предусмотренном нормами главы 22 КАС РФ.

Таким образом, для признания решения органа власти недействительным требуется, чтобы это решение одновременно не соответствовало закону и нарушало права правообладателя объекта недвижимости (ст. 13 ГК РФ и ст. 61 ЗК РФ).

В силу ч. 13 ст. 56.12 ЗК РФ принятое решение суда об изъятии земельных участков и (или) расположенных на них объектов недвижимого имущества, изымаемых для государственных или муниципальных нужд в целях комплексного развития территории, может быть оспорено только в части размера компенсации за изъятые земельные участки и (или) расположенные на них объекты недвижимого имущества.

Из этого следует сделать вывод о том, что само по себе вступившее в законную силу решение об изъятии объектов недвижимости будет представлять замыкающую цепочку сложного юридического состава правоотношения по изъятию объектов недвижимости для целей комплексного развития территории.