КоАП РФ содержит много статей, предусматривающих ответственность за допущенные нарушения в земельных отношениях: самовольное занятие земельного участка, использование земельных участков не по целевому назначению, порча земель и пр. Помимо этого, юридические лица сталкиваются с нарушением договорных условий. В связи с этим самыми распространенными видами юридической ответственности все еще остаются административная и гражданско-правовая ответственность. Как правильно оспорить привлечение к ответственности, какие правовые нюансы возникают в связи с этим — обо всем этом читайте в этой статье.
Судебная практика последних лет выработала множество подходов к назначению наказаний за административные правонарушения, снижению размера неустойки как меры гражданско-правовой ответственности за нарушение обязательств, процессуальным особенностям предмета доказывания и распределению обязанностей по доказыванию.
Административная ответственность представляет собой обязанность физических или юридических лиц претерпевать меры государственного принуждения, предусмотренные КоАП РФ или законами субъектов РФ, за совершение противоправного виновного действия (бездействия).
На сегодняшний день в судебной практике можно выделить несколько проблем, с которыми нередко сталкиваются лица, привлекаемые к административной ответственности.
Проблема 1. Неверная квалификация состава правонарушения по конструкции признаков объективной стороны
Состав правонарушения в зависимости от конструкции объективной стороны может быть формальным или материальным. Если состав формальный, то для квалификации деяния не требуется учитывать наличие вредных последствий. Если же состав материальный, то ответственность наступает при наличии вредных последствий.
Например, в делах о порче земель (ст. 8.6 КоАП РФ) некоторые суды указывают, что наличие вредных последствий не является квалифицирующим признаком деяния (см.: постановление Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа по делу № А10-843/2019 от 14.10.2020, постановление Арбитражного суда Уральского округа по делу № А07-10158/2017 от 19.07.2019, решение Калининского районного суда Тверской области по делу № 12-68/2019 от 19.02.2019).
В свою очередь, другие считают, что состав правонарушения является материальным — ответственность наступает при наличии последствий в виде уничтожения плодородного слоя почвы либо порчи земель (см. постановление Восьмого кассационного суда общей юрисдикции по делу № 16-4348/2020 от 18.09.2020, решение Арбитражного суда Краснодарского края по делу № А32-16510/2019 от 15.07.2019).
Такое двусмысленное толкование составов административных правонарушений ставит привлекаемых к административной ответственности субъектов в неравное друг с другом положение, в том числе потому, что они не могут в полной мере предвидеть правовой эффект от совершенных ими действий.
Проблема 2. Отсутствие единообразия в отношении сроков давности привлечения к административной ответственности
Сроки давности привлечения к административной ответственности зависят от вида административного правонарушения (п. 4.5 КоАП РФ). Однако и здесь имеются разночтения в судебной практике.
К примеру, в судах общей юрисдикции считают, что объективная сторона правонарушения ст. 8.8. КоАП РФ выражается в действиях, нарушающих нормы законодательства об охране окружающей среды, таким образом, применяется специальный годичный срок (постановление ВС РФ № 52-АД21-3-К8 от 24.02.2021).
В арбитражных судах, напротив, считают, что поскольку противоправные деяния нарушают земельное законодательство, то применяется общий двухмесячный срок (Определение ВС РФ №307-АД17-6188 по делу № А56-5983/2016 от 26.09.2017).
Проблема 3. Неверная квалификация состава административного правонарушения
Одной из самых обсуждаемых норм КоАП РФ в 2020—2021 гг. стала ст. 8.8 КоАП РФ «Использование земельных участков не по целевому назначению, невыполнение обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению». Главным образом в таких случаях неверная квалификация обусловлена противоречивой судебной практикой, которая сложилась в связи с неопределенностью действующего правового регулирования.
Каждый раз на разрешение суда ставились вопросы относительно того:
-
необходимо ли вносить сведения о вспомогательных видах разрешенного использования в ЕГРН;
-
включаются ли вспомогательные, условно-разрешенные виды разрешенного использования в правовой режим земельного участка.
Первый случай был рассмотрен Конституционным судом РФ.
В постановлении № 42-П от 16.10.2020 КС РФ признал ч. 1 ст. 8.8 КоАП РФ не соответствующей Конституции РФ, ее ст. 19 (ч. 1 и 2), 36 (ч. 2), 54 (ч. 2) и 55 (ч. 3), постольку, поскольку неопределенность действующего правового регулирования в вопросе о том, обязан ли собственник (правообладатель) земельного участка в случае, когда он в дополнение к основному виду его разрешенного использования самостоятельно выбирает вспомогательный вид разрешенного использования, вносить в качестве условия правомерного осуществления вспомогательного вида разрешенного использования в ЕГРН сведения о таком использовании, создает неопределенность и в вопросе о возможности привлечения этого собственника (правообладателя) к административной ответственности за использование земельного участка не по целевому назначению в соответствии с его принадлежностью к той или иной категории земель и (или) разрешенным использованием.
«Соломоновым решением» проблемы, выявленной КС РФ, стала подготовка Росреестром проекта Федерального закона «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон „О государственной регистрации недвижимости“ в части совершенствования положений о видах разрешенного использования земельных участков». По данным https://regulation.gov.ru/, проект все еще находится на рассмотрении в Правительстве РФ и, по-видимому, не скоро будет облечен в форму закона.
Второй вопрос не раз становился предметом рассмотрения в ВС РФ.
Например, в постановлении ВС РФ по делу № 16-АД21-6-К4 от 02.08.2021 суд отметил, что при рассмотрении дела было выявлено и отражено в обжалуемых актах несоответствие вида использования заявителем земельного участка основным и условно разрешенным видам использования, перечисленным в ПЗЗ. Следовательно, названное лицо обоснованно было привлечено к административной ответственности за совершение административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 8.8 КоАП РФ.
В другом деле ВС РФ отменил акты нижестоящих судов и указал следующее (постановление ВС РФ от 30.08.2021 № 89-АД21-10-К7). Судебными инстанциями не устанавливалось обстоятельств, связанных с использованием лицом, привлеченным к административной ответственности, земельного участка как в соответствии с основным видом разрешенного использования, так и в соответствии с допустимыми вспомогательными видами разрешенного использования земельного участка, которые предусмотрены правилами землепользования и застройки муниципального образования для конкретной территориальной зоны (градостроительным регламентом).
При упоминании градостроительного зонирования в целом и правового режима земельного участка в частности важно обратить внимание на существование специальных территориальных зон в правилах землепользования и застройки (далее — ПЗЗ), которые во многом влияют на правовой режим земельного участка.
Например, в г. Москве установлены специальные территориальные зоны сохраняемого землепользования — зоны «Ф». В этих зонах сохраняются установленные параметры и назначение застройки и, как следствие, не допускается изменение вида разрешенного использования в общем порядке (п. 3.3.2 Правил землепользования и застройки города Москвы).
Эта правовая позиция была подтверждена в рамках дела № А40-223387/2019. В постановлении Арбитражного суда Московского округа от 03.03.2021 было констатировано, что «у арендаторов земельных участков в зонах с индексом „Ф“ возможность самостоятельного выбора видов разрешенного использования таких земельных участков отсутствует».
Вместе с этим вид разрешенного использования устанавливается на весь земельный участок, а не на его часть. Этот довод подтверждает позиция ВС РФ, выраженная по делу № А32-49415/2018 от 21.10.2019. Так, нормы земельного законодательства, обязывают использовать по целевому назначению весь земельный участок. При этом отсутствуют исключения в виде возможности использования части земельного участка не по целевому назначению (не в соответствии с разрешенным использованием).
Указанный подход был воспринят многими судами общей юрисдикции при вынесении решений по спорам данной категории дел.
Так, например, решением Московского городского суда от 12.08.2020 по делу № 7-8609/2020 обществу было отказано в удовлетворении заявления об отмене постановления о привлечении к административной ответственности по ч. 1 ст. 8.8. КоАП РФ ввиду того, что в здании завода был размещен магазин, который, по мнению суда, изменил функциональное назначение всего здания, что привело к нарушению правового режима земельного участка.
Проблема 4. Нарушение правила о действии нормы закона во времени
Из анализа судебной практики следует, что уполномоченные органы государственной власти привлекают застройщиков к административной ответственности за действия, которые на момент их совершения не образовывали состав административного правонарушения.
Встречаются дела, когда юридическое лицо привлекают к административной ответственности по ч. 1.1 ст. 6.7 КоАП г. Москвы.
По результатам рассмотрения суды, как правило, отменяют постановления о назначении административного наказания на основании того, что, например, норма ч. 1.1 ст. 6.7 КоАП г. Москвы была введена в действие Законом г. Москвы от 29.04.2019 № 15. Указаний на то, что данная норма закона имеет обратную силу и распространяется на правоотношения, возникшие до ее принятия, не имеется. В этом случае состав административного правонарушения отсутствует (решение Арбитражного суда г. Москвы по делу №А40-89680/21-21-639 от 30.08.2021; решение Арбитражного суда г. Москвы от 25.08.2021 по делу № А40-125827/21-21-906; решение Арбитражного суда г. Москвы по делу № А40-106513/21 от 24.08.2021).
Проблема 5. Нарушение принципа «двух ключей»
Действующий принцип «двух ключей», реализованный в п. «к» ст. 72 Конституции РФ, позволяет принимать закон об административной ответственности не только федеральному законодателю, но и субъектовому (п. 1 ч. 1 ст. 1.3.1 КоАП РФ).
При этом закон субъекта, устанавливая административную ответственность за те или иные административные правонарушения, не вправе вторгаться в сферы общественных отношений, регулирование которых составляет предмет ведения РФ, а также предмет совместного ведения при наличии по данному вопросу федерального регулирования.
Таким образом, КоАП субъекта может быть предусмотрена административная ответственность за нарушение требований регионального законодательства или муниципальных правовых актов путем установления конкретных противоправных действий (бездействия), исключающих совпадение признаков объективной стороны административного правонарушения, установленного законом субъекта Российской Федерации, с административным правонарушением, ответственность за совершение которого предусмотрена КоАП РФ.
Например, вступившим в законную силу решением Арбитражного суда г. Москвы по делу № А40-37972/2016 от 18.04.2016 постановление о назначении наказания за административное правонарушение, предусмотренное ч. 1 ст. 6.11 КоАП г. Москвы, было отменено, поскольку суд посчитал, что ответственность за самовольное занятие земельного участка без правоустанавливающих документов установлена ст. 7.1 КоАП РФ.
Проблема 6. Нарушение правил о бремени доказывания
В судебной практике зачастую возникают случаи, когда бремя доказывания возлагается на подателя жалобы.
Например, в одном из дел суд заключил, что «в настоящем случае доказательств невозможности соблюдения правил и норм, за нарушение которых предусмотрена административная ответственность, по каким-либо независящим причинам заявителем не представлено» (решение Арбитражного суда г. Москвы по делу № А40-241926/2020 от 17.05.2021).
По делам о привлечении к административной ответственности обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для составления протокола, вынесения постановления о назначении наказания по делу об административном правонарушении, возложена на уполномоченный государственный орган.
Кроме того, ч. 4 ст. 1.5 КоАП ориентирует правоприменителя, что все неустранимые сомнения в виновности лица, привлекаемого к административной ответственности, толкуются в пользу этого лица.
На наш взгляд, иное распределение бремени доказывания может рассматриваться как поощрение административного органа к неисполнению возложенных на него обязанностей, а также побуждение привлеченных к административной ответственности лиц принимать на себя всю полноту процессуального бремени доказывания законности вынесенного постановления о назначении наказания.
Гражданско-правовая ответственность
По общему правилу, меры гражданско-правовой ответственности применяются к лицу, нарушившему нормы гражданского законодательства или условия договора.
Особое внимание в этом случае нужно обратить на внедоговорную и договорную ответственность, которая возникает, например, в связи с нарушением условий договора аренды о целевом использовании земельного участка.
Например, в г. Москве для арендаторов земельных участков размер штрафа за нарушение цели использования земельного участка по договору может быть:
-
равен размеру годовой арендной платы, рассчитанной по ставкам текущего года без учета льгот (при их наличии у арендатора) по арендной плате за землю (решение Арбитражного суда г. Москвы по делу № А40-70841/21-6-508 от 24.09.2021);
-
или в сумме, рассчитанной как 1,5% от кадастровой стоимости земельного участка (решение Арбитражного суда г. Москвы по делу №А40-62342/2021 от 24.08.2021).
На основе анализа судебной практики были выявлены наиболее распространенные проблемы, с которыми сталкиваются лица, которых привлекают к гражданско-правовой ответственности в сфере земельно-правовых отношений.
Проблема 1. Нарушение единообразия в способе защиты права
Как правило, за нарушение договорных условий о целевом использовании земельного участка для арендатора устанавливается ответственность в виде неустойки. Однако в судебной практике встречаются случаи, когда в качестве способа защиты права публичные арендодатели выбирают неосновательное обогащение (гл. 60 ГК РФ).
В таком случае сумма неосновательного обогащения будет представлять собой разницу между арендной платой, подлежащей расчету и внесению, исходя из фактического вида использования земельного участка, и внесенной ответчиком арендной платой (Определение ВС РФ от 01.09.2021 № 305-ЭС21-14379 по делу № А40-324063/2019).
Использование такого способа защиты не бесспорно.
По смыслу ст. 1102 ГК РФ условиями для удовлетворения требований о взыскании неосновательного обогащения является приобретение или сбережение имущества за счет другого лица (потерпевшего) без установленных законом, иными правовыми актами или сделкой оснований.
Если следовать букве закона и учитывать то обстоятельство, что между сторонами существуют договорные отношения, такой способ защиты, как требование о возврате неосновательного обогащения, полностью исключается.
Подобная теоретическая ошибка привела к противоречивой судебной практике на уровне гражданской коллегии Верховного суда РФ (Определение ВС РФ № 305-ЭС20-12758 по делу №А40-145646/2019 от 12.11.2020; № 305-ЭС20-13812 по делу № А40-122907/2019 от 09.11.2020).
Проблема 2. Двойная юридическая ответственность
Долгое время в судебной практике наблюдалась тенденция привлечения одновременно и к административной, и к гражданско-правовой ответственности.
Так, например, в решении Арбитражного суда Московского округа от 07.06.2017 по делу № А40-140674/2016 отмечается, что «привлечение лица к административной ответственности не снимает с него обязательств по выплате штрафных санкций, предусмотренных договором, за нарушение его условий».
Ситуация коренным образом изменилась после принятия КС РФ постановления от 04.02.2019 № 8-П «По делу о проверке конституционности статьи 15.33.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в связи с жалобой гражданки У.М. Эркеновой».
Положение ч. 1 ст. 50 Конституции РФ, конкретизированное федеральным законодателем применительно к сфере действия КоАП РФ посредством абсолютного запрета несения кем-либо административной ответственности дважды за одно и то же административное правонарушение, распространяется и на случаи привлечения лица за содеянное одновременно к ответственности по статье данного Кодекса и к ответственности, хотя и предусмотренной отраслевыми федеральными законами, но по своей правовой природе являющейся публично-правовой, носящей, по общему правилу, карательный, а не восстановительный характер (Определение ВС РФ №305-ЭС20-20325 по делу №А40-199992/18 от 22.12.2020).
Проблема 3. Пропуск сроков давности
Срок давности по требованиям о взыскании неустойки, неосновательного обогащения по общему правилу составляет три года.
В одном из дел (решение Арбитражного суда г. Москвы по делу № А40-249030/2020) суд отказал Департаменту городского имущества г. Москвы в требованиях о взыскании неустойки ввиду того, что истек срок давности по требованиям, сам договор аренды не содержал условий о его применении к правоотношениям по поводу использования земельного участка, возникшим до его заключения.
При этом для государственного органа устанавливается высокий стандарт осведомленности.
Это значит, что выявление уполномоченным государственным органом факта реконструкции, нецелевого использования земельного участка за пределами трехлетнего срока исковой давности, влечет для него вытекающие из длительного бездействия правовые риски.
Такой вывод следует из ряда позиций КС РФ, выраженных им в постановлениях № 16-П от 22.07.2017, № 11-П от 24.06.2009, № 3-П от 15.02.2016, а также правовой позиции ВС РФ, выраженной в Определении № 305-ЭС19-18665 от 21.06.2020.