В контексте международной нестабильности, несмотря на действие мер ограничительного характера, введенных в отношении Российской Федерации, граждан Российской Федерации и российских юридических лиц со стороны ряда стран и международных организаций, проблема глобального изменения климата и усугубления последствий выбросов парниковых газов (ПГ) не сходит с повестки. Одним из основных средств достижения экологических целей является использование налоговых инструментов.
Международная практика реализации климатических инициатив и стратегий низкоуглеродного развития предусматривает осуществление глобального энергоперехода, в том числе через установление цены на углерод (углеродное ценообразование). Внедрение мер фискальной политики, стимулирующих снижение выбросов ПГ, могло бы служить серьезным триггером для эффективного энергоперехода.
Одним из значимых событий 2021 г. стала публикация Европейской комиссией в июле пакета законодательных инициатив, направленных на борьбу с климатическими изменениями. Одним из наиболее важных планируемых нововведений является установление трансграничного углеродного регулирования (ТУР) при ввозе углеродоемких товаров на территорию ЕС.
В рамках реализации глобальных целей по борьбе с климатическими изменениями требуется имплементация углеродного регулирования в максимальном количестве государств. В настоящее время на международных площадках ведется активная работа по выработке эффективных инструментов, которые позволили бы «синхронизировать» подходы заинтересованных стран, в том числе при имплементации соответствующего регулирования в национальное законодательство. Данная работа проводится и по линии ООН, и на площадках ОЭСР и других международных организаций. На фоне продолжающихся попыток ограничить участие РФ в международных организациях особую значимость приобретает вопрос сохранения паритета участия и эффективного представления интересов нашей страны на международных площадках. В этом контексте речь может идти, например, об интенсификации сотрудничества, в том числе в рамках профильных органов и организаций системы ООН.
Эффективное налогообложение как способ борьбы с климатическими изменениями
В настоящее время разработан проект Налоговой конвенции ООН, предусматривающей введение эффективного налогообложения в сфере окружающей среды (environmental taxation), под эгидой международных налоговых/финансовых и иных заинтересованных организаций (EURODAD/GATJ, 2022, PROPOSAL FOR A UN CONVENTION ON TAX1). Планируется инклюзивное обсуждение данного проекта с участием широкого круга стейкхолдеров.
Конференция сторон станет площадкой для международного сотрудничества государств по налоговым вопросам. Отметим, что согласно п. 5 ст. 10 Налоговой конвенции ООН Конференция сторон вправе наложить санкции в отношении страны, не участвующей в Конвенции, если будет доказано, что ее налоговая система нарушает эффективное функционирование налоговой системы страны-участницы или группы таких стран. В связи с этим актуальным является продолжение дальнейшего «апгрейда» налоговой системы России с акцентом на углеродное ценообразование путем установления эффективной цены на углерод через фискальные и/или квазирыночные механизмы торговли квотами на выбросы ПГ.
В 1994 г. вступила в силу Рамочная конвенция ООН об изменении климата (РКИК ООН). Ее ратифицировали 197 стран. 11 декабря 1997 г. был принят Киотский протокол, который предусматривает сокращение выбросов ПГ в соответствии с установленными национальными обязательствами. Он вступил в силу только 16 февраля 2005 г. ввиду сложностей с его имплементацией. На 21-й сессии Конференции сторон РКИК ООН 12 декабря 2015 г. было принято Парижское соглашение, которое вступило в силу 4 ноября 2016 г. Оно является ключевым элементом в многостороннем процессе борьбы с климатическими изменениями, содержащим ряд обязательств, принимаемых его участниками.
Борьба с «утечкой углеродов»
На международном уровне обсуждается целесообразность введения минимальной цены на углерод. В этом контексте логично провести аналогию с минимальным уровнем налогообложения прибыли.
В октябре 2021 г. 136 стран приняли совместное заявление о введении эффективной минимальной ставки налога на прибыль (Pillar 2) для международных групп компаний, чтобы предотвратить использование одними странами пониженных ставок налога, приводящих к снижению налога на прибыль в других странах. Фактически Pillar 2 направлен на предотвращение «утечки доходов».
Аналогичная проблема существует и в климатическом регулировании, где требуется, помимо прочего, предотвращать «утечку углерода», при которой производство переносится в страны, установившие номинальный налог на выбросы ПГ либо облагающие такие выбросы в недостаточной степени. При «утечке углерода» меняется локация выбросов, но их объем2 остается прежним.
С этой точки зрения подход, реализуемый в рамках Pillar 2, потенциально можно экстраполировать на борьбу с климатическими изменениями путем установления глобальной минимальной цены на углерод и предоставления возможности доначисления налогов на товары, произведенные в странах с низкой (отсутствующей) ценой на углерод. В международной практике цены на углерод считаются эффективным инструментом для сокращения выбросов ПГ.
В июне 2021 г. МВФ предложил схему введения минимальной международной цены на выбросы углерода (ICPF), которая предполагает диверсификацию цен для стран с разными этапами развития, что позволит расширить круг участников данной инициативы. Инициатива предусматривает поэтапное увеличение минимальной цены на углерод в период с 2022 по 2030 г. в целях адаптации стран —участников данного механизма.
Международные подходы к углеродному ценообразованию
В международной практике используются как фискальные (углеродный налог), так и околорыночные механизмы, основанные на cap-and-trade3, как система торговли выбросами ПГ. В ряде стран действуют национальные системы торговли выбросами (Канада, Китай, ФРГ, Казахстан, Корея, Мексика, Новая Зеландия, Швейцария, Великобритания). Помимо этого, действует региональная СТВ ЕС, к которой подключены Европейский союз, Норвегия, Исландия, Лихтенштейн. Также существует порядка 20 субнациональных СТВ в ряде стран, когда соответствующая система действует в отдельных регионах внутри страны.
Углеродный налог действует в 27 странах. Первыми его ввели скандинавские страны: Финляндия (1990), Швеция (1991), Дания (1992). В 1990 г. этот налог ввела Польша.
В настоящее время в топ-5 стран с самыми высокими ценами на углерод входят Финляндия, Швеция, Лихтенштейн, Швейцария и Норвегия.
Аргентина, Сингапур и ЮАР входят в тройку основных стран, в которых действует только углеродный налог. В некоторых странах углеродный налог действует наряду с системой торговли выбросами (СТВ).
В Мексике помимо национального углеродного налога в ряде штатов действуют собственные углеродные налоги. При этом с 2020 г. в пилотном режиме введена национальная система СТВ, которая начнет функционировать в полном объеме с 2023 г.4 В Хорватии вместе с СТВ ЕС действует налог на выбросы регулируемых ПГ (CO2, SO2 and NO2)5. Альтернативная практика применяется в Швейцарии, когда лица, облагаемые в рамках национальной системы СТВ (с 2020 г. интегрирована с СТВ ЕС), освобождаются от национального углеродного налога6.
Во многих странах важную роль играют энергетические налоги, таргетированные на налогообложение полезных ископаемых и моторных топлив. Такие налоги действуют, например, в Бразилии (но нет СТВ и углеродного налога), Чили, Мексике, где они взимаются с определенных видов моторного топлива.
Отдельной категорией являются фискальные или квазифискальные платежи, направленные на предотвращение негативного воздействия на окружающую среду («экологические налоги/сборы»). Такие платежи, например, есть в РФ (например, плата за выбросы загрязняющих веществ в атмосферный воздух), специальный сбор в Болгарии, взимаемый при образовании отходов/тары или при утилизации вредных веществ и изделий. Аналогичные платежи есть в Швейцарии, Венгрии, Хорватии, Чили, в Италии есть налог на пластик и налог на мусор, в Великобритании — налог на пластиковую упаковку, Мексике — налог на пестициды. В Испании действует широкий спектр различных экологических платежей на субнациональном уровне.
Таким образом, в зависимости от экологической политики государства те или иные виды платы за негативное воздействие на природу таргетируются на различные виды загрязнителей7.
Трансграничное углеродное регулирование: планы ЕС
Ключевым моментом законодательных инициатив Европейской комиссии является установление трансграничного углеродного регулирования (ТУР)8 в целях предотвращения «углеродных утечек», то есть переноса производства в страны с менее жестким углеродным регулированием.
Проектом Регламента ТУР ЕС предусматривается взимание с импортеров платы за выбросы ПГ9 исходя из объема углеродного следа в продукции, ввозимой в ЕС. Плата будет взиматься через приобретение соответствующего количества ТУР-сертификатов на СТВ ЕС (EU Emission Trading System). Цена сертификатов будет привязана к стоимости квот на выбросы, торгующихся на СТВ ЕС (сейчас это более 80 евро/т CO2), и будет рассчитываться как средняя цена закрытия на торгах за предыдущую неделю. Таким образом, стоимость ТУР-сертификатов будет приравнена к стоимости за выбросы ПГ, которую платят европейские компании в рамках СТВ ЕС.
При этом плата в рамках ТУР ЕС не является налогом, поскольку не обладает его признаками. Кроме того, она базируется на средней аукционной стоимости квоты на выброс в рамках СТВ ЕС. Такая плата, формирующаяся благодаря соотношению спроса и предложения, подверженная рыночным колебаниям (даже волатильности, несмотря на механизмы «демпфирования»), не может считаться видом налога, который имеет больший стоимостной временной иммунитет к флуктуациям (даже если специфическая ставка налога индексируется регулярно).
Первоначально планировалось, что плата будет начисляться за прямые выбросы ПГ в процессе производства простых и сложных товаров, при этом для последних будут учитываться также выбросы по «входящим» материалам (сырью), использованным для производства импортируемой в ЕС продукции. Но косвенные выбросы ПГ, связанные с приобретением электрической, тепловой энергии, охлаждением для целей производства, учитываться не должны, однако в дальнейшем их включение в периметр регулирования не исключалось. Сейчас вопрос о включении платы за косвенные выбросы ПГ уже обсуждается в Европарламенте.
Для расчета платы в рамках ТУР ЕС предлагается учитывать фактические верифицированные выбросы ПГ, кроме электроэнергии. Роль верификаторов будет отведена лицам, аккредитованным на ведение соответствующей деятельности, либо компетентным национальным органам при условии, что они будут способны обеспечить выполнение установленного порядка верификации. В случае отсутствия данных по фактическим выбросам планируется использовать значения по умолчанию (default values) — средний объем выбросов по товару в стране происхождения с учетом надбавки, которая будет установлена в имплементирующих актах ЕС, либо — в случае отсутствия надежных данных по стране происхождения товара — средний объем выбросов для 10% худших показателей по выбросам в ЕС по аналогичным товарам.
ТУР ЕС планируется распространить на импорт следующих видов товаров: цемент, электроэнергия, удобрения, железо и сталь, алюминий. Однако следует обратить внимание, что проектом Регламента ТУР ЕС в перспективе предусмотрен охват импорта всех отраслей, подпадающих под действие СТВ ЕС, где присутствует риск «утечки углерода» (например, уголь, целлюлоза, нефтепереработка, теплоэнергия).
Согласно проекту Регламента ТУР ЕС в периметр регулирования включены прямые выбросы ПГ (Scope 1). Но существуют также опции в виде Scope 2 (выбросы ПГ в приобретенной электро- и теплоэнергии) и Scope 3 (выбросы ПГ в цепочке приобретенных товаров, работ и услуг).
Поскольку концепция ТУР ЕС может быть пересмотрена, согласно цели регулятора (поэтапно) расширять сферу регулирования за счет включения новых отраслей и регулируемых видов ПГ, то не исключается вовлечение в периметр охвата также Scope 2 и/или Scope 3.
Эффективность действующих размеров цены на углерод в ЕС не признается рядом экспертов, в частности, в силу большого количества освобождений из сферы действия СТВ ЕС, существенного размера бесплатно распределяемых квот и недостаточно высокого уровня углеродного ценообразования10.
При этом в связи с тем, что эталоном для многих стран ЕС при установлении национального налога на углерод является цена, сформированная на торгах в рамках СТВ ЕС, низкая цена на квоту в СТВ ЕС влечет недостаточный уровень налогообложения выбросов ПГ. В этой связи требует решения вопрос соотношения цены на квоту и размера углеродного налога, комплементарность данных инструментов или альтернативное их применение.
В целях реализации ТУР ЕС до 2026 г. предусмотрены переходные положения, основным предназначением которых будет сбор информации по объему выбросов по ввозимым товарам и углеродным платежам, уплаченным в стране происхождения через введение обязанности импортеров по представлению отчетности по ТУР (CBAM report). При этом с 1 января 2026 г. вступят в силу ключевые положения Регламента, предусматривающие обязанность импортеров декларировать ввезенный за календарный год товар и приобретать ТУР-сертификаты.
В феврале 2022 г. Европарламент официально представил проект поправок к проекту Регламента ТУР ЕС. За его финальное согласование отвечает Комитет Европарламента по вопросам окружающей среды, общественного здоровья и безопасности пищевых продуктов.
Касательно новых поправок следует обратить внимание на:
-
сокращение срока переходных правил на один год, то есть новые правила в полном объеме могут начать действовать с 1 января 2025 г.;
-
включение новых продуктов/отраслей: органическая химия, водород, полимеры;
-
расширение периметра за счет Scope 2 — учет при ценообразовании также косвенных выбросов, заложенных в приобретенных электро- и теплоэнергии для производства регулируемых товаров;
-
отмену бесплатных квот на семь лет раньше (до 2029 г. вместо 2036 г.).
Совет ЕС 15 марта 2022 г. согласовал редакцию проекта Регламента ТУР с учетом некоторых правок. Так, от регулирования освобождаются товары стоимостью менее 150 евро за партию (consignment)11, что уменьшит административную и комплаенс-нагрузку в связи с новым регулированием.
Ожидается, что документ будет вынесен на голосование в Европарламенте в апреле 2022 г. Окончательно проект Регламента ТУР ЕС должен быть согласован Еврокомиссией, Европарламентом и Советом ЕС к 1 июля 2022 г.12
Механизм ТУР ЕС будет функционировать параллельно с СТВ ЕС. ТУР ЕС постепенно заменит существующие механизмы устранения риска «углеродных утечек», в частности, путем поэтапной отмены бесплатных квот на выбросы среди европейских производителей.
Следует отметить, что аналогичные ТУР ЕС протекционистские меры, направленные как на защиту торговых интересов соответствующих стран (даже несмотря на аргументы некоторых противников о нарушении правил ВТО), так и на предотвращение утечки углерода в третьи страны, в которых углерод не облагается в сопоставимой с ЕС степени, рассматриваются также на уровне отдельных стран. Так, в августе 2021 г. правительство Канады объявило о возможности имплементации пограничного корректирующего механизма (border carbon adjustments, BCA).
При этом рассматриваются следующие механизмы:
1) введение платежей на границе при импорте товаров из стран с недостаточным уровнем углеродного ценообразования при их производстве;
2) возмещение при экспорте национальных товаров для обеспечения конкурентных преимуществ собственным товаропроизводителям на рынках третьих стран с недостаточным уровнем углеродного ценообразования13.
Великобритания также рассматривает возможность введения национального механизма ВСА — CBAM14.
***
По оценкам экспертов, введение ТУР ЕС будет иметь наибольший негативный эффект для стран, экспортирующих в ЕС удобрения, чугун, сталь и алюминий. Прямой экономический эффект ТУР ЕС для России в первую очередь связан с появлением нового платежа при экспорте в ЕС, что будет сказываться на доходах экспортеров и финансовых институтов, кредитующих их.
Регламент ТУР ЕС допускает зачет углеродного платежа, уплаченного в стране происхождения товара. Однако требования, которые ЕС будет предъявлять для целей зачета платежа, пока не понятны, в том числе из-за того, что не решен вопрос сопоставимости национальной системы верификации выбросов ПГ и установления углеродного следа с требованиями ЕС.
В России предусмотрена уплата ряда платежей, связанных с негативным воздействием на окружающую среду (плата за выбросы загрязняющих веществ в атмосферный воздух, сбросы загрязняющих веществ в водные объекты, хранение, захоронение отходов производства и потребления, водный налог, экологический сбор, акцизы на различные ископаемые виды топлива, а также налог на добычу полезных ископаемых). Однако эти платежи могут быть не приняты для целей зачета в рамках ТУР ЕС, поскольку они не рассчитываются исходя из величины выбросов ПГ.
Распоряжением Правительства РФ от 29.10.2021 № 3052-р утверждена Стратегия социально-экономического развития РФ с низким уровнем выбросов парниковых газов до 2050 г. Ее успешная реализация позволит адаптировать национальное хозяйство к реалиям глобального энергоперехода и создать новые рынки и рабочие места, отчасти нивелируя последствия мер ограничительного характера.
2 Повышение обязательств по климату: анализ ICPF (минимальной международной цены на выбросы углерода), 2022.
3 Государство устанавливает лимит на выбросы в количественном выражении, а право на выбросы приобретается хозяйствующими субъектами путем покупки соответствующих квот на выбросы, как правило, на организованных торгах за плату либо бесплатно от государства.
4 Carbon pricing in times of COVID-19: What has changed in G20 economies? Background Notes, OECD.
5 Integrated Nacional Energy and Climate Plan for the Republic of Croatia (from December 2019).https://mingor.gov.hr/UserDocsImages/UPRAVA%20ZA%20ENERGETIKU/Strategije,%20planovi%20i%20programi/h....
6 International Carbon Action Partnership ETS Detailed Information Swiss ETS (17.11.2021/ https://icapcarbonaction.com/en/?option=com_etsmap&task=export&format=pdf&la....
7 Более подробно с международными подходами углеродного ценообразования можно ознакомиться в публикациях авторов в журнале «Налоговая политика и практика» № 5, 6 за 2022 г.
8 Proposal for a Regulation establishing a carbon border adjustment mechanism, Brussels, 14.07.2021.
9 Двуокись углерода (CO2), Оксид азота (N2O), Перфторуглероды (PFCs).
10 A carbon pricing blueprint for the EU, 2021.
12 https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/ENVI-PR-697670_EN. pdf.
14 https://committees.parliament.uk/work/1535/carbon-border-adjustment-mechanisms/.