Неопределенность правового регулирования использования публичного земельного участка правообладателями расположенных на нем зданий такими способами, которые прямо не предусмотрены в договоре аренды (далее — ДАЗУ), привела к отсутствию единообразия в судебной практике по этому вопросу. В то же время ВС РФ обратил внимание на возникшую проблему лишь в 2022 г. Однако возможно ли считать, что наконец сформирована позиция по таким делам, — вопрос спорный. В статье рассмотрим причины возникновения споров при аренде государственного имущества, способы защиты, нюансы доказывания правомерности деятельности арендаторов, а также эволюцию правовых позиций по этому вопросу в судебных актах ВС РФ и КС РФ.
Судебная практика демонстрирует два различных подхода при разрешении таких споров. В одних случаях суды указывают на необходимость применения норм главы 60 ГК РФ о неосновательном обогащении, поскольку арендатор фактически сберег сумму, представляющую собой разницу между предполагаемой арендной платой с учетом фактического использования земельного участка и начисленной текущей арендной платой.
Например, см. определения ВС РФ от 20.11.2019 по делу № А40-162774/2018 и от 29.10.2021 по делу № А40-226142/2019, постановления Арбитражного суда Московского округа от 22.12.2020 по делу № А40-188101/2019, от 23.06.2021 по делу № А40-156882/2019, от 15.10.2020 по делу № А40-327401/2019, от 07.09.2020 по делу № А40-156877/2019.
Другие суды в аналогичных спорах, наоборот, указывали на необходимость их рассмотрения по правилам глав ГК РФ об аренде (главы 22, 25, 27, 34), поскольку использование земельного участка арендатором не по целевому назначению является нарушением условий заключенного сторонами договора, что исключает возможность применения к спорным правоотношениям сторон норм главы 60 ГК РФ.
Например, см. Определение ВС РФ от 09.11.2020 по делу № А40-122907/2019, постановления Арбитражного суда Московского округа от 15.06.2021 по делу № А40-10124/2020, от 26.05.2021 по делу № А40-10303/2020, от 18.05.2021 по делу № А40-10471/2020, от 22.03.2021 по делу № А40-73841/2020.
Чтобы разобраться в проблеме, остановимся сначала на особенностях аренды земель, находящихся в публичной собственности: определении размера платы и последствиях изменения вида разрешенного использования (далее — ВРИ).
ОСОБЕННОСТИ АРЕНДЫ И ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ПУБЛИЧНОГО ЗЕМЕЛЬНОГО УЧАСТКА
К договору аренды публичных земельных участков, заключенному после вступления в силу ЗК РФ, подлежит применению порядок определения размера арендной платы, устанавливаемый уполномоченным органом, даже если в момент его заключения такой порядок еще не был установлен (п. 3 ст. 65 ЗК РФ, п. 16 и 19 постановления Пленума ВАС РФ от 17.11.2011 № 73 «Об отдельных вопросах практики применения правил Гражданского кодекса Российской Федерации о договоре аренды»). То есть арендная плата по такому договору является регулируемой.
При определении размера данной арендной платы за земельные участки, находящиеся в собственности города Москвы, учитываются (ч. 2 ст. 20 Закона г. Москвы от 19.12.2007 № 48 «О землепользовании в городе Москве»):
- разрешенное использование земельных участков;
- вид осуществляемой на них хозяйственной и иной деятельности;
- дополнительные условия использования земельных участков, установленные для решения социальных задач и задач развития города.
При этом фактическое использование объекта недвижимости, расположенного на предоставленном земельном участке, должно соответствовать ВРИ, установленному в ДАЗУ.
В качестве последствия несоблюдения указанного требования закон предусматривает приведение ВРИ участка в соответствие с видом фактического использования объекта недвижимости (ч. 2.1 ст. 8 Закона г. Москвы от 19.12.2007 № 48 «О землепользовании в городе Москве»).
При этом в связи с изменением собственником здания целевого использования объекта недвижимого имущества или функционального назначения помещения предусмотрено иное последствие — изменение размера арендной платы за земельные участки арендодателем в одностороннем порядке на основании уведомления (ч. 2.1 ст. 20 Закона г. Москвы от 19.12.2007 № 48 «О землепользовании в городе Москве»).
СПОСОБЫ ЗАЩИТЫ ПРАВ
Определить, с каким требованием арендодатель в лице Департамента городского имущества г. Москвы (далее — ДГИ) будет вправе обратиться к арендатору публичного земельного участка, возможно еще на этапе заключения ДАЗУ.
Так, наиболее часто в условия ДАЗУ включаются:
- взыскание неустойки (штрафа) в процентном соотношении от кадастровой стоимости участка (постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 05.05.2022 по делу № А40-122926/2019);
- досрочное расторжение ДАЗУ и возмещение убытков в связи с этим.
Вместе с тем возможность взыскания с арендатора штрафа, установленного ДАЗУ за нарушение обязательства использовать арендованный земельный участок по целевому назначению, не исключает обязанности арендатора оплачивать пользование публичным земельным участком в порядке, предусмотренном нормативными правовыми актами публичного образования, в частности г. Москвы.
Для этого законом для данных случаев предусмотрен такой способ защиты права, как взыскание задолженности по арендной плате после ее изменения:
- либо путем приведения ВРИ участка в соответствие с фактически осуществляемой на нем деятельностью и, следовательно, изменения размера кадастровой стоимости такого участка (ст. 24.18 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «Об оценочной деятельности в Российской Федерации»; ст. 22 Федерального закона от 03.07.2016 № 237-ФЗ «О государственной кадастровой оценке»);
- либо путем изменения арендной платы посредством применения ставки, предусмотренной в постановлении Правительства г. Москвы (см. Приложение № 1 к постановлению Правительства г. Москвы от 25.04.2006 № 273-ПП «О совершенствовании порядка установления ставок арендной платы за землю в городе Москве») (далее — Постановление № 273-ПП) для случаев несоответствия фактического использования земельного участка утвержденным градостроительным требованиям, а также неисполнения обязанности арендатором уплачивать арендную плату в увеличенном размере.
Однако еще в 2018—2019 гг. арендодатель стал применять на практике иной способ защиты — кондикционные иски, — идущий вразрез по своей природе с договорными отношениями сторон. В итоге за несколько лет сформировалась устойчивая позиция ДГИ о необходимости взыскания неосновательного обогащения с арендаторов, нарушивших (по мнению арендодателя) правовой режим предоставленного земельного участка.
ФОРМИРОВАНИЕ ПРАВОВОЙ ПОЗИЦИИ ВС РФ
До 2021 г. ВС РФ вообще не передавал на рассмотрение СКЭС аналогичные споры, не выражая при этом свою позицию по существу, а лишь поддерживая решения нижестоящих судов, удовлетворяющих требования о взыскании арендной платы (специальный способ защиты, предусмотренный ст. 614 ГК РФ), и решения, в которых суды считают правомерным взыскание неосновательного обогащения, то есть использование общего способа защиты (ст. 12 ГК РФ).
Примечательно, что Конституционный суд РФ неоднократно в своих актах (постановления КС РФ от 17.05.2022 № 19-П, от 16.10.2020 № 42-П) указывал на недопустимость нарушения принципа правовой определенности:
«Неоднозначность, неясность и недосказанность правового регулирования неизбежно препятствуют адекватному уяснению его содержания и предназначения, допускают возможность неограниченного усмотрения публичной власти в процессе правоприменения, создают предпосылки для административного произвола и непоследовательного правосудия, чем ослабляют гарантии защиты конституционных прав и свобод».
Отправной точкой, подтолкнувшей ВС РФ к началу формирования своей позиции по спорам между арендодателем и арендаторами публичных земельных участков, стали постановление КС РФ от 16.10.2020 № 42-П и последовавшие за ним изменения в ЗК РФ, закрепившие право правообладателя земельного участка (к которым ЗК РФ относит и арендаторов) на самостоятельный выбор и использование объектов недвижимости в соответствии со вспомогательными ВРИ (в пределах, установленных законом), без необходимости внесения сведений о них в ЕГРН.
ПРИМЕРЫ ИЗ ТЕКУЩЕЙ СУДЕБНОЙ ПРАКТИКИ ВС РФ
В первые месяцы 2022 г. ВС РФ впервые рассмотрел по существу три аналогичных спора и в каждом отменил судебные акты нижестоящих инстанций, отправив дела на новое рассмотрение со ссылкой на перечисленные выше изменения и позицию КС РФ (определения ВС РФ от 03.02.2022 по делу № А40-285960/2019, от 13.04.2022 по делу № А40-226119/2019, от 27.04.2022 по делу № А40-334514/2019).
Судебные акты по данным делам примечательны и тем, что в них ВС РФ указал:
- Арендная плата по ДАЗУ является регулируемой и подлежит расчету на основании нормативных правовых актов, которые в спорный период устанавливали порядок определения размера арендной платы за землю в г. Москве.
- Указание в ДАЗУ на назначение расположенного на нем здания не может ограничивать собственника здания как в выборе иного основного вида использования, так и осуществлении вспомогательного. Такое использование не может рассматриваться как нарушение правового режима земельного участка, занятого этим объектом.
- О нарушении правового режима использования земельного участка и объекта капитального строительства свидетельствует именно неисполнение нормативных актов публичного образования (в частности, правил землепользования и застройки, в составе которых утверждены градостроительные регламенты).
- При соблюдении положений п. 3.3.5 постановления Правительства г. Москвы от 28.03.2017 № 120-ПП «Об утверждении правил землепользования и застройки города Москвы» (далее — ПЗЗ г. Москвы) требования п. 2.7 Постановления № 273-ПП не распространяются на спорные правоотношения.
Если в соответствии со вспомогательным ВРИ используется не более 25% площади всех капитальных объектов, то такая деятельность не свидетельствует об использовании участка не по целевому назначению или о несоответствии фактического вида использования целям предоставления участка, а также не влечет необходимости пересчета кадастровой стоимости земельного участка и арендной платы за него.
Кроме того, в Определении по делу № А40-334514/2019 ВС РФ наконец разрешил спор о надлежащем способе защиты, указав, что к сложившимся между арендодателем и арендатором правоотношениям должны быть применены нормы о договоре аренды, предусмотренные главой 34 ГК РФ, а не нормы главы 60 ГК РФ о неосновательном обогащении (Определение ВС РФ от 27.04.2022 № 305-ЭС21-27824).
После вступления в силу перечисленных актов можно было бы сделать вывод о формировании правовой позиции ВС РФ по данным спорам.
Но ДГИ, одержав победу в споре по делу № А40-206992/2020, указал на преждевременность выводов арендаторов о неправомерности предъявляемых к ним требований, даже если последние подкреплены неподходящими нормами.
В данном деле ВС РФ оставил в силе постановление апелляционного суда, удовлетворившего требования арендодателя о взыскании неосновательного обогащения, рассчитанного как разница между арендной платой, определенной исходя из средних значений удельных показателей кадастровой стоимости земельных участков (далее — УПКС), установленных для фактически осуществляемого ВРИ в соответствующем кадастровом квартале Москвы, в границах которого расположен участок, и уплаченной арендной платой по ДАЗУ.
Несмотря на то что суд подтвердил ошибочность применения ст. 1102 и 1105 ГК РФ в таких спорах, принятый им расчет доначисленной аренды через УПКС для всего участка, действительно, идет вразрез с ранее вынесенными актами (Определение ВС РФ от 25.05.2022 № 305-ЭС22-980 (1)).
Однако если проанализировать фактические обстоятельства и доказательства, которые учитывались в каждом из четырех приведенных дел, последнее определение уже не покажется выбивающимся из формирующейся позиции ВС РФ по данным спорам.
НЮАНСЫ ДОКАЗЫВАНИЯ ПРАВОМЕРНОСТИ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ АРЕНДАТОРОВ
Основное отличие вышеуказанного дела от первых трех, рассмотренных СКЭС по данному вопросу, состоит в том, что ответчик по данному спору:
- не отрицал факт использования нескольких объектов недвижимости, расположенных на арендованном земельном участке, для иных целей, не предусмотренных в договоре аренды;
- не приводил довод об использовании менее 25% площади объектов недвижимости, расположенных на участке, под вспомогательные виды деятельности;
- не опровергал представленный Департаментом расчет долга со ссылкой на положения нормативных правовых актов Москвы.
В связи с этим суды правомерно указали на применение Постановления № 273-ПП к рассматриваемым правоотношениям.
Однако указанное правило не распространяется на случаи использования земельного участка под вспомогательный вид деятельности с соблюдением положений п. 3.3.5 ПЗЗ г. Москвы.
То есть для того, чтобы арендаторы могли доказать правомерность своей деятельности на публичном земельном участке, им необходимо привести доказательства:
- выбора вспомогательных ВРИ из числа видов, не установленных в качестве основных или условно разрешенных видов использования для территориальной зоны, в которой находится земельный участок;
- невозможности реализации вспомогательного ВРИ без реализации основного вида и его осуществления только совместно с разрешенными основными и (или) условно разрешенными видами использования земельных участков или объектов капитального строительства;
- наличия иных (основных/условно разрешенных) фактически реализуемых ВРИ участков/объектов, на них расположенных;
- использования под вспомогательный ВРИ не более 25% от суммарной общей площади всех объектов капитального строительства, включая площадь подземных частей зданий, сооружений, возможных к размещению (сохранению, реконструкции, строительству) в пределах земельного участка.
При доказанности соблюдения совокупности перечисленных требований деятельность арендатора может быть признана соответствующей целям предоставления участка, то есть не влекущей необходимости пересчета кадастровой стоимости земельного участка и арендной платы за него.
На практике основными аргументами, подтверждающими соблюдение перечисленных требований п. 3.3.5 ПЗЗ г. Москвы, являются:
- документы, подтверждающие историческое назначение/наименование объектов, соответствующее деятельности, которую Департамент посчитал нецелевой, например передаточный акт (Определение ВС РФ от 13.04.2022 по делу № А40-226119/2019);
- документы, подтверждающие расположение на спорном земельном участке иных зданий, существовавших, например, в момент заключения ДАЗУ (Определение ВС РФ от 27.04.2022 по делу № А40-334514/2019);
- материалы, подтверждающие использование участка в соответствии со вспомогательными ВРИ для собственных нужд арендатора, например для обслуживания транспортной техники предприятия (см. определения ВС РФ по делу № А40-226119/2019, по делу № А40-334514/2019 от 27.04.2022);
- указания на ограниченный доступ на территорию земельного участка, например пропускной режим, наличие шлагбаума.
Поскольку ДГИ чаще всего вообще не указывает в своих требованиях какую-либо площадь участка/объектов, используемую, по мнению органа, с нарушением цели предоставления по ДАЗУ, самым наглядным и решающим аргументом со стороны арендатора в таком споре будет расчет действительно занимаемой под вспомогательные ВРИ площади конкретных объектов и ее соотношение с общей площадью всех объектов на участке. В качестве подтверждения такого расчета возможно провести внесудебную экспертизу или ходатайствовать о ее проведении в рамках судебного процесса.