С утратой силы постановления Пленума ВС РФ от 10.02.2009 № 2, которое отсылало и к ныне утратившей силу главе 25 ГПК РФ о производстве дел об оспаривании решения, действия (бездействия) должностного лица и пр., долгое время практика рассмотрения судами такой категории дел Верховным судом не обобщалась. Между тем в отсутствие надлежащего анализа этих вопросов законодательство и подходы к рассмотрению административных дел, связанных с оспариванием решений, действий (бездействия) должностного лица, преобразовывались очень активно, что, несомненно, повлияло на текущую практику рассмотрения таких споров. Таким образом, в 2022 г. принятие нового обобщения судебной практики было очень своевременным и ожидаемым, так как требовалось закрепить на уровне практики ВС РФ «обновления» в части некоторых вопросов применения судами положений, например: о порядке обращения в суд, рассмотрении административных дел по правилам главы 22 КАС РФ и главы 24 АПК РФ, исполнении судебных актов. В материале рассмотрим это новое обобщение судебной практики и его значение для заявителей.
Верховный суд 28.06.2022 опубликовал постановление Пленума ВС РФ № 21 «О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации» (далее — Постановление Пленума ВС РФ). В этом Постановлении Пленума ВС РФ рассмотрены в большинстве своем процессуальные, но немного и материальные аспекты, связанные с оспариванием решений, действий, бездействия госорганов, должностных лиц, ненормативных правовых актов (по правилам главы 22 КАС РФ и главы 24 АПК РФ).
Мы постарались выделить наиболее существенные для бизнеса позиции, которые были освещены в указанном Постановлении Пленума ВС РФ. Поскольку правила главы 22 КАС РФ и главы 24 АПК РФ для целей настоящего обзора являются взаимозаменяемыми, то и соответствующие термины будут использоваться в обзоре в единственном числе (например, только заявитель, вместо заявитель/административный истец).
Что можно оспорить, по мнению ВС РФ
ВС РФ довольно подробно остановился на существенных признаках тех видов решений и действий (бездействия), которые могут быть предметом оспаривания.
В частности, ВС РФ в п. 3 Постановления Пленума выделил существенное в определении решений органов власти, которые могут быть оспорены в суде. К таковым можно отнести индивидуальные акты применения права наделенных публичными полномочиями органов и лиц, принятые единолично либо коллегиально, содержащие волеизъявление, порождающее правовые последствия для граждан и (или) организаций в сфере административных и иных публичных правоотношений.
Здесь важно отметить, что ВС РФ указал: решения — это не обязательно бумага с подписью и печатью. По мнению ВС РФ, решение может быть принято как в письменной, в том числе в электронной (в частности, в автоматическом режиме), так и в устной форме.
Кажется затруднительным зафиксировать устное решение (разве что записанное на видео выступление должностного лица), оно скорее будет являться действием, но вот оспаривание актов, принятых в электронной форме, однозначно является удобным инструментом.
Далее Постановление Пленума ВС РФ обратилось к действиям наделенных публичными полномочиями органов и лиц. По мнению ВС РФ, к ним относится их волеизъявление, которое не облечено в форму решения, но может влечь нарушение прав, свобод и законных интересов граждан и организаций или создавать препятствия к их осуществлению (п. 4 Постановления Пленума ВС РФ).
В качестве примеров ВС РФ приводит действия, связанные с организацией дорожного движения (установка технических средств организации дорожного движения, включая дорожные знаки и ограждения; строительство и обустройство пешеходных переходов; согласование работы светофорных объектов и управление данными объектами). Также ВС РФ указывает, что действия могут совершаться путем размещения информации в интернете.
Такое определение дает широкие возможности по оспариванию действий локальных органов власти для граждан.
С бездействием ВС РФ поступил проще. В пункте 5 Постановления Пленума ВС РФ установлено, что к бездействию относится неисполнение (уклонение от исполнения) лицом или органом, наделенным публичными полномочиями, обязанности, возложенной на него определяющими их актами (должностными инструкциями, положениями, регламентами, приказами).
В частности, к бездействию ВС РФ отнес нерассмотрение обращения заявителя уполномоченным лицом или несообщение о принятом решении.
При рассмотрении вопроса о том, может ли документ быть оспорен в судебном порядке, ВС РФ в п. 6 Постановления Пленума указал, что суды должны руководствоваться не столько формой или наименованием оспариваемого документа, сколько его содержанием.
О факте порождения для граждан или организаций правовых последствий (как основания для оспаривания) могут свидетельствовать, в частности:
-
установление запрета определенного поведения или установление определенного порядка действий;
-
предоставление (отказ в предоставлении) права;
-
возможность привлечения к юридической ответственности в случае неисполнения содержащихся в документе требований.
При этом ВС РФ установил, что акты налоговых, таможенных проверок или иных контрольных (надзорных) мероприятий не могут быть обжалованы, поскольку самостоятельно не устанавливают для своих субъектов новых правовых последствий, а лишь фиксируют выявленные нарушения. Оспаривать в таком случае надо решение или постановление уполномоченного органа, основанное на соответствующем акте проверки. Однако если в акте проверки содержатся какие-либо требования, то такой акт может быть оспорен самостоятельно.
Кроме того, документы, не являющиеся решениями, а лишь подтверждающие определенные обстоятельства либо правовой статус лица или правовой режим имущества (например, выписки из каких-либо реестров, удостоверения, свидетельства, справки), также не подлежат самостоятельному оспариванию в судебном порядке. Как и в предыдущем случае, могут быть оспорены решения, основанные на зафиксированных такими документами обстоятельствах, либо решения, на основании которых уполномоченным органом выданы указанные документы.
Срок обращения в суд
Всегда болезненный вопрос по срокам обращения в суд по оспариванию решений или действий/бездействия госорганов или должностных лиц был рассмотрен ВС РФ. Согласно п. 16 Постановления Пленума ВС РФ срок обращения в суд начинает исчисляться со дня, следующего за днем, когда лицу стало известно о нарушении его прав, свобод и законных интересов, о создании препятствий к осуществлению его прав и свобод, о возложении обязанности, о привлечении к ответственности, как и определено КАС РФ и АПК РФ.
При этом ВС РФ указал, что пропуск установленного срока обращения в суд не является основанием для отказа в принятии заявления к производству суда. Суд должен выяснить причины пропуска срока и оценить их уважительность (причем независимо от того, заявлено ли ходатайство о восстановлении срока). В случае отсутствия уважительной причины для пропуска срока суд вправе отказать в удовлетворении заявления без исследования иных фактических обстоятельств по делу.
К ранее определенным в судебной практике уважительным причинам, а именно болезни заявителя, нахождению его в командировке, невозможности обращения в суд вследствие непреодолимой силы, необходимость осуществления ухода за тяжелобольными членами семьи (см., например, абз. 5 п. 5 постановления Пленума ВС РФ от 17.03.2004 № 2 «О применении судами Российской Федерации Трудового кодекса Российской Федерации»), ВС РФ в п. 16 Постановления Пленума добавил также ряд новых обстоятельств.
Такими обстоятельствами ВС РФ счел:
-
предъявление требований в суд прокурором или лицом, действующим в защиту других лиц или публичных интересов (омбудсмены и иные уполномоченные), и последующее прекращение производства по делу;
-
предъявление до обращения в суд прокурором лицу, наделенному публичными полномочиями, требований, связанных с пресечением нарушений прав (например, вынесение прокурором представления об устранении нарушений закона), в защиту которых подано заявление в суд;
-
обжалование решения, действия (бездействия) в вышестоящий орган, вышестоящему должностному лицу и последующий отказ либо непредоставление ответа в срок;
-
другие подобные обстоятельства, дававшие заявителю разумные основания полагать, что защита (восстановление) его нарушенных или оспоренных прав будет осуществлена(о) без обращения в суд.
Вместе с тем процессуальные ошибки самого заявителя, такие как возвращение заявления судом по причине его неподсудности или нарушение требований, предъявляемых к содержанию заявления и прилагаемым к нему документам, не могут сами по себе оправдывать пропуск срока. Только объективная невозможность получения необходимых документов в связи с несвоевременным представлением их органами власти может служить основанием для восстановления срока обращения в суд.
Гарантии прав граждан и организаций
ВС РФ обратил внимание, что формальные «отписки», которыми иногда грешат государственные органы, не являются основанием для отказа в удовлетворении какого-либо права.
В пункте 17 Постановления Пленума ВС РФ устанавливается, что отказ по чисто формальным основаниям несоблюдения установленного порядка не может считаться законным, если соответствующее решение, действие должностного лица может быть принято, совершено без их соблюдения.
В связи с этим ВС РФ указывает на обязанность судов проверять органы публичной власти на предмет полной и всесторонней оценки фактических обстоятельств, поддержания доверия граждан и их объединений к закону и действиям государства, учета требований соразмерности (пропорциональности) при вынесении решения или совершении какого-либо действия.
Безусловно, это прогрессивное начинание со стороны ВС РФ по уменьшению нагрузки на граждан и организации, связанной с соблюдением сложных процедур получения услуг от государственных органов. ВС РФ даже указал, что при указанной проверке суды должны выяснять, являются ли оспариваемые меры обоснованными, разумными и необходимыми для достижения законной цели, не приводит ли их применение к чрезмерному обременению граждан и организаций.
Развитие защиты интересов граждан и организаций в этом направлении будет зависеть от четкости правоприменительной практики. Случается, что декларации высших инстанций просто не применяются судами на низовом уровне, но можно надеяться, что ВС РФ исправит такой подход нижестоящих судов, если он будет иметь место.
Эта же логика продолжается ВС РФ в п. 19 Постановления Пленума, где он заходит с обратной стороны и устанавливает, что нарушение установленного порядка принятия решения, совершения оспариваемого действия может служить основанием для вывода об их незаконности исключительно в случае, если допущенные нарушения являются существенными для заявителя и влияют на исход дела. Чисто формальные нарушения, по мнению ВС РФ, не могут служить основанием для признания оспоренных решений, действий незаконными.
Далее в вопросах гарантий прав и свобод граждан и юридических лиц ВС РФ в п. 20 и 21 Постановления Пленума устанавливает способы оценки судами нормативных актов разъяснений законодательства, выпущенных компетентными органами.
В частности, в п. 20 Постановления Пленума ВС РФ устанавливается, что суд перед применением нормативных актов оценивает их на предмет непротиворечивости актам, имеющим большую юридическую силу, и проверяет, являются ли они действующими, в том числе не отменены (изменены) ли они издавшим их органом или судом в другом деле.
А если стороны судебного разбирательства ссылаются на выполнение разъяснений законодательства, полученных в установленном порядке, то ВС РФ установил, что такие разъяснения могут применяться при проверке законности оспариваемых решений, действий (бездействия) только в случае, если суд сочтет их соответствующими закону. Этим ВС РФ устанавливает приоритет судебной оценки над полномочиями соответствующих органов.
Единственным исключением из этого правила является случай, когда на основании выполнения таких разъяснений уже были реализованы права (исполнены обязанности) гражданина, организации и, как сказано в Постановлении Пленума ВС РФ, «необходимо обеспечить поддержание доверия к закону и действиям государства».
Исполнение судебных решений
Последовательно продвигая новые концепции в праве, ВС РФ указал, что при обжаловании решений и действий (бездействия) должностных органов по правилам главы 24 АПК РФ, если на соответствующий орган или лицо, наделенные публичными полномочиями, возложена обязанность по восстановлению прав заявителя и от исполнения судебного акта зависит возможность заявителя беспрепятственно осуществлять его гражданские права (например, при возложении на государственный орган обязанности подготовить схему расположения земельного участка на кадастровом плане территории, проект договора (соглашения), осуществить кадастровые или регистрационные действия, исправить реестровую ошибку), то суд вправе присудить астрент, согласно п. 4 ст. 174 АПК РФ.
Случаи применения астрента при этом ограничены, поскольку судебная неустойка не может быть присуждена по результатам рассмотрения дел об оспаривании актов ненормативного характера и решений, действий (бездействия) налоговых, таможенных, антимонопольных органов, органов государственного контроля (надзора) и органов муниципального контроля, принятых, совершенных (допущенного) в сфере публичных правоотношений (п. 34 Постановления Пленума ВС РФ).
Остается не так много органов, при оспаривании решений которых может присуждаться астрент.
Выводы
В рассматриваемом Постановлении Пленума ВС РФ занял довольно осторожную позицию. Несмотря на значительное количество декларируемых норм, направленных на защиту прав и законных интересов граждан и юридических лиц в административных спорах, общий вектор направлен все же на защиту государственных интересов (в лице их органов и должностных лиц).
Тем не менее Постановление Пленума ВС РФ четко разбирает некоторые моменты, ранее не разобранные в практике, и закрепляет иные, по которым практика уже сложилась. Нельзя сказать, что это Постановление Пленума ВС РФ является революционным, но в любом случае оно будет полезно для практикующих юристов.