Госдума приняла поправки, изменяющие систему обращения с отходами производства и потребления. Федеральный закон подписан президентом и за исключением отдельных пунктов вступит в силу с 1 марта 2023 г. Документ вводит новые понятия «вторичные ресурсы», «вторичное сырье», «побочный продукт», а также закрепляет в нормативном поле принципы их регулирования. «ЭЖ» провела анализ законодательных новелл вместе с экспертами.
Президент России Владимир Путин 14 июля подписал Федеральный закон № 268-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон „Об отходах производства и потребления“ и отдельные законодательные акты Российской Федерации». В информации, опубликованной на сайте Комитета Госдумы по экологии, природным ресурсам и охране окружающей среды, говорится, что новый закон создает правовые основы и условия для формирования экономики замкнутого цикла, открывает путь для формирования отраслевых стандартов и создания инфраструктуры для сбора и приема вторичных ресурсов и вторичного сырья.
Законодатели подчеркивают, что принятый закон имеет особую актуальность. К 2024 г. в трети регионов будут исчерпаны мощности по захоронению отходов. Задача государства — создать условия для минимизации этого процесса и способствовать максимальному вовлечению вторсырья в переработку.
Ирина Золотова, генеральный директор Национальной ассоциации вторичного использования сырья (АРВИС), рассказала «ЭЖ» об основных положениях нового нормативного акта. Документ закрепил в правовом поле понятия и принципы регулирования «вторичных ресурсов», «вторичного сырья» и «побочной продукции». Соответствующие законодательные нормы внесены в № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» (в части вторичных ресурсов) и в № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (в части вторичного сырья и побочной продукции).
Тем самым государство сформировало нормативную правовую основу для развития индустрии обращения с промышленными отходами. Ключевые особенности трех вводимых понятий следующие. Вторичные ресурсы — это «ценные» отходы, которые образованы в результате раздельного накопления, сбора или обработки отходов либо образованы в процессе производства.
Данные отходы или их части могут быть повторно использованы для производства товаров, выполнения работ, оказания услуг или получения энергии. Перечень вторичных ресурсов определяется Правительством РФ. Из вторичных ресурсов может быть получено вторичное сырье непосредственно (без обработки) или в соответствии с технологическими процессами, методами и способами, предусмотренными документами стандартизации.
К побочным продуктам могут быть отнесены вещества и предметы, образующиеся при производстве основной продукции, в том числе при выполнении работ и оказании услуг, и не являющиеся целью данного производства, если они пригодны в качестве сырья либо для потребления в качестве продукции. Закон предусматривает возможность для хозяйствующих субъектов самостоятельно относить образованные в результате производства вещества и предметы к отходам или к побочным продуктам.
В зависимости от отнесения к той или иной категории для предприятий предусмотрены различные меры государственной поддержки. «Так, предприятия, использующие вторичное сырье в производстве, могут, к примеру, претендовать на налоговые льготы. В свою очередь, те, кто сертифицирует отходы производства в качестве побочных продуктов, имеют возможность уменьшить выплаты за негативное воздействие на окружающую среду (НВОС) за счет сокращения объема образуемых отходов», — отметила И. Золотова.
Эксперт обратила внимание, что в случае если побочные продукты не используются предприятиями в собственном производстве или не передаются третьим лицам в течение трех лет с момента отнесения их к побочным продуктам, то соответствующие вещества или предметы признаются отходами. А за их размещение взимается плата за негативное воздействие на окружающую среду уже с повышающим коэффициентом, равным 52.
Поправки создают задел на будущее
Поправки коснутся не только юридических, но и физических лиц. Например, в них прописана обязанность граждан соблюдать требования о раздельном сборе отходов и накоплении вторичных ресурсов на мусорных площадках. «Удивительно, но принятие такого важного закона, который в прямом смысле напрямую коснется каждого жителя РФ, прошло относительно незаметно. Это несколько беспокоит, поскольку многие положения вступают в силу довольно скоро и готовиться к ним необходимо уже сейчас — как организациям, так и физическим лицам», — отметила в разговоре с «ЭЖ» Олеся Кужель, директор экологического движения «ДОМ» Проектного офиса развития Арктики.
При этом она подчеркнула, что закон, безусловно, важный и нужный. Последние годы власти много говорят про экономику замкнутого цикла и стараются двигаться к ней — каждый регион в том темпе, который обусловливают географические условия и плотность населения. Поэтому закон, закрепляющий определение вторсырья и вторичных ресурсов, а главное, обязательность их утилизации, нужен был давно.
По словам О. Кужель, при ознакомлении с поправками может сложиться ощущение, что они немного опережают время. Это выражается в двух ключевых моментах.
Во-первых, далеко не во всех населенных пунктах сегодня отлажен процесс раздельного сбора и накопления отходов. Особенно эта проблема актуальна для удаленных территорий. Отсутствие развитой инфраструктуры может демотивировать людей, которые должны, согласно новому закону, обеспечивать раздельное накопление или сдавать в места сбора вторичные ресурсы — то есть сортировать отходы дома. Сегодня многие и так скептически относятся к раздельному сбору, а если он будет внедряться там, где нет прозрачной инфраструктуры и логистической цепочки для утилизации, этот скептицизм явно укрепится, полагают специалисты.
При этом они надеются, что к моменту вступления в силу всех положений закона ситуация изменится или появятся разъяснения властей, как тем, кто находится на территориях, где должной инфраструктуры еще нет, выполнять данные предписания. Поправки, обязывающие юрлица и ИП утилизировать вторичные ресурсы, а физические лица — сортировать отходы, вступают в силу в марте 2023 г., а полный запрет на захоронение вторичных ресурсов — только с 2030 г. Полноценную инфраструктуру чиновники также планируют подготовить к 2030 г.: предполагается, что к этому сроку будут построены или реконструированы 868 объектов обращения с отходами, а регионы с помощью государства закупят необходимое количество контейнеров для раздельного сбора.
Второй момент напрямую связан с первым — это вопрос готовности общества и экологической грамотности как людей, так и организаций. «На мой взгляд, это едва ли не важнейшая проблема внедрения раздельного сбора. Здесь важно не просто информировать, что и как можно сдать на переработку — хотя и это объемная работа, которая потребует постоянной коммуникации. Не менее важно донести до людей и компаний, почему именно необходимо сортировать и утилизировать отходы, как наши сегодняшние действия или бездействие в этой сфере влияют на нашу жизнь, жизнь наших детей и планеты в целом», — подчеркнула О. Кужель.
Эксперты ждут корректировок и разъяснений
Сейчас законодательством предусмотрена «мотивация» для юридических лиц и индивидуальных предпринимателей — плата за негативное воздействие на окружающую среду и штрафы. С физлицами сложнее, потому что пункт, закрепляющий, что они должны обеспечивать сортировку отходов, вообще не подкреплен ни «кнутом», ни «пряником» и несет сейчас скорее декларативный характер.
В Указе Президента РФ от 21 июня 2020 г. № 474 определено, что к 2030 г. в России должна быть создана устойчивая система обращения с твердыми коммунальными отходами, обеспечивающая сортировку отходов в объеме 100%, а объем отходов, направляемых на полигоны, должен сократиться в два раза. «Если мы стремимся к достижению этих целей, то мы должны добиться понимания в обществе: зачем нужна сортировка, как происходит утилизация сданных отходов и так далее. Причем я убеждена, что экопросвещение нужно в равной мере и организациям», — уточнила директор экологического движения «ДОМ».
В новых условиях важно, чтобы каждый сотрудник разделял экологические ценности компании, по возможности участвовал в сортировке отходов, имел представление о том, какие отходы являются вторичными ресурсами и могут быть переработаны. В противном случае, по мнению отраслевых экспертов, наладить процесс подготовки вторичных ресурсов к передаче на утилизацию внутри организации будет очень сложно. Поэтому важно использовать целый комплекс экопросветительских мер для сотрудников: провести серию обучающих мероприятий, внедрить раздельный сбор в офисах, сделать экологичный образ жизни частью корпоративной культуры, выбирать экомероприятия — например, квизы, квесты — для совместного времяпрепровождения.
И для организаций, и для физических лиц экологическое просвещение — многоуровневая, системная и комплексная работа, которую надо начинать уже сегодня, чтобы получить результаты к 2030 г. — когда вступит в силу пункт закона, который запрещает захоронение вторичных ресурсов. Участники рынка предполагают, что к этому времени могут появиться какие-то пенитенциарные методы воздействия и на физических лиц, если при нормальной инфраструктуре и должном экопросвещении население все равно не будет сортировать мусор.
«На первый взгляд, внедрение раздельного сбора раньше, чем есть повсеместная инфраструктура для утилизации, кажется нелогичным, но основываясь на опыте реализации проектов по приему вторсырья на территориях, где нет раздельного сбора на муниципальном уровне, могу сказать, что как раз с точки зрения подготовки общества — это правильное решение», — резюмировала О. Кужель. При этом она добавила, что на привыкание, просвещение и все стадии принятия уходит довольно много времени, обязательно будут совершаться ошибки. Поэтому нужно начинать работать с тем, что есть, а не ждать идеальных условий.
В целом все опрошенные «ЭЖ» эксперты считают, что принятие закона об обращении со вторсырьем — большой шаг в правильном направлении. «Перерабатывая разные виды отходов, в том числе производственные, мы периодически сталкиваемся с предприятиями, которые нам говорят, что им проще выкинуть мусор, чем заниматься раздельным сбором и накапливать их отдельно на транспортную партию. Рассчитываем, что этот закон благоприятно скажется на том, чтобы таких ситуаций не происходило», — сообщил «ЭЖ» Александр Свидовский, генеральный директор компании «Втор-пласт».
Он отметил, что благодаря поправкам в общество закладываются правильные принципы того, что все вторичные ресурсы должны перерабатываться, а не захораниваться на полигонах. А. Свидовский считает, что в первую очередь влияние этого документа на себе ощутят небольшие предприятия. Нехватка финансирования, понимания, а также технического оснащения усложняют попытку правильной утилизации отходов.
В то же время на крупных предприятиях довольно хорошо работают со своими отходами. Ряд из них даже имеют специальные помещения для их сортировки, где стоят прессы, пресс-компакторы и другое необходимое для этого оборудование.
Отраслевые эксперты считают, что принятие закона о ВМР создало важный и нужный регуляторный базис для функционирования индустрии обращения с промышленными отходами и развития цикличной экономики в стране. «Соответствующие нормы законодательства создают правильные сигналы и экономические стимулы для бизнеса к разумной переориентации на практики вовлечения вторсырья в производство, сокращая при этом долю используемого первичного сырья (традиционных природных ресурсов)», — сообщили в АРВИС.
При этом в ассоциации подчеркнули, что применение вводимых норм на практике может потребовать «донастройки» создаваемой регуляторной системы и совершенствования законодательства в целях повышения прозрачности и эффективности функционирования индустрии обращения с промышленными отходами. О том, что закон еще не принял финальный вид и требует ряда уточнений, говорили и другие опрошенные «ЭЖ» эксперты.
К сведению
Готовятся изменения в концессионное законодательство в сфере ТКО
Российский экологический оператор (РЭО) и Национальный Центр ГЧП обсудили предложения по совершенствованию концессионного законодательства от участников рынка в сфере обращения с отходами. В числе законодательных инициатив — возможность заключать концессионные соглашения для нескольких предприятий в разных муниципалитетах.
Планируется, что изменения будут внесены в Федеральный закон о концессионных соглашениях (№ 115-ФЗ). Законопроект призван увеличить инвестиционную привлекательность проектов по развитию инфраструктуры обращения с твердыми коммунальными отходами (ТКО), сообщил глава РЭО Денис Буцаев.
«Совместно с Национальным Центром ГЧП РЭО подготовил законопроект, который уточнит особенности регулирования концессий в сфере обращения с ТКО. Изменения, которые планируется внести в закон о концессиях, призваны увеличить инвестпривлекательность инфраструктурных проектов в сфере обращения с ТКО и регламентировать процедуры в отрасли. Среди предложений есть такие, как разрешение заключать концессионные соглашения в отношении комплекса объектов обращения с ТКО, в том числе расположенных в разных муниципалитетах, возможность корректировки размера валовой выручки по итогам госэкспертизы», — сказал генеральный директор ППК РЭО Д. Буцаев.
Законопроект устанавливает гарантии возврата средств в случае изменения регулирования, в том числе изменения территориальной схемы. Он предлагает обязывать регулятора предоставлять данные для конкурса и частной концессионной инициативы, исходя из которых будут рассчитываться тарифные и иные финансовые параметры концессии. Помимо этого, проект закона устанавливает правило о передаче объекта концеденту для проведения рекультивации, а также возможность возложить ее на концессионера при наличии финансирования со стороны концедента.
«РЭО провел совместно с Национальным Центром ГЧП совещание, на котором были выслушаны рекомендации по совершенствованию концессионного законодательства от участников рынка. Все предложения будут учтены при доработке законопроекта», — отметила руководитель департамента ГЧП ППК РЭО Александра Голованова. После того как будут определены конкретные изменения в закон, законопроект внесут на обсуждение в Правительство РФ.
Президента попросили оказать поддержку реформе РОП
Руководитель Российского экологического оператора Денис Буцаев обратился к Президенту РФ Владимиру Путину с просьбой поддержать изменения, связанные с расширенной ответственностью производителя (РОП). Глава государства согласился рассмотреть этот вопрос.
На встрече с В. Путиным глава публично-правовой компании рассказал, что в сфере утилизации источником возврата инвестиций является расширенная ответственность производителя. Эти платежи производитель продукта, который подлежит утилизации, должен производить в качестве экосбора. Либо он может это делать путем заключения прямых договоров с утилизатором. «Институт очень хороший, но правоприменение в этом институте очень сложное», — отметил Д. Буцаев.
Администрированием РОПа в настоящий момент занимается Росприроднадзор. По словам гендиректора РЭО, по тарифу граждане уплачивают 200 млрд руб., а в качестве экосбора удается собрать только 5 млрд руб. Это напрямую влияет на возможность окупить довольно дорогие объекты, связанные с утилизацией.
В 2020 г. под руководством вице-премьера правительства Виктории Абрамченко были разработаны изменения в институт расширенной ответственности производителя, которые позволят значительно повысить эффективность указанного инструмента. «Мы предложили в этом отношении рынку в настоящий момент отказаться от некоторых элементов, которые позволяют, скажем так, уходить от ответственности не совсем добросовестным участникам. В первую очередь это связано, конечно, с так называемыми поддельными актами об утилизации», — объяснил Д. Буцаев.
Он привел в пример предприятия, которые при наличии мощностей на 50 тыс. т перерабатывают 200 и 300 т, выписывают акты, по которым якобы все утилизировано, что позволяет предприятиям в дальнейшем не платить, отходы при этом оказываются на полигонах. «Исходя из этого, в настоящий момент подготовлен проект изменений в федеральный закон, который позволит исключить подобного рода злоупотребления и сделать систему более понятной, прозрачной и, самое главное, эффективной, в том числе и для участников рынка», — добавил глава РЭО.
Он объяснил, что экосбор не является налогом и может быть использован только для выплат тем участникам рынка, которые занимаются профессионально утилизацией, — на капитальное и операционное возмещение затрат. «Это система, которая в настоящий момент зарекомендовала себя лучше всех как в целом мире, так и в тех важных для нас направлениях работы, которыми в настоящий момент занимаемся. Я бы в этом отношении просил у вас поддержать изменения в расширенную ответственность производителя соответствующим поручением правительству», — сказал Д. Буцаев.
«Хорошо, давайте посмотрим», — ответил В. Путин.