Правительство предложило упростить порядок изъятия невостребованных сельскохозяйственных земель в муниципальную собственность

Законопроект предусматривает упрощенный порядок передачи в муниципальную собственность невостребованных долей из земель сельскохозяйственного назначения и концептуально предполагает:

• признание земельных долей, собственники которых умерли, выморочным имуществом;

• наделение органов местного самоуправления до 1 января 2025 г. правом на участие в общем собрании участников долевой собственности от имени лиц, чьи земельные доли признаны невостребованными, а также правом на передачу в аренду земельных участков, выделенных в счет невостребованных земельных долей;

• внесудебное прекращение права собственности лиц, чья земельная доля признана невостребованной, на такую земельную долю и возникновение права муниципальной собственности на указанную земельную долю.

Напомним, что земельные доли, как следствие восстановления института частной собственности на землю Законом РСФСР от 15.12.90 № 423-1 «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР», стали появляться в 1990-х гг., когда была проведена быстрая приватизация сельскохозяйственных земель путем их уравнительного распределения между членами бывших колхозов и совхозов. Поскольку формирование участков требовало значительных временных затрат и финансовых вложений, законодатель предусмотрел возможность предоставления земли бывшим членам коллективных хозяйств путем наделения их идеальными земельными долями, то есть таким лицам выдавались документы, признававшие за ними право собственности на определенную долю в праве общедолевой собственности на землю без какого-либо определения местоположения и границ земельного участка, то есть без его выдела в натуре.

Законодатель предполагал, что в течение непродолжительного периода времени произойдет крупная консолидация земельных долей и новые собственники обеспечат выполнение работ по формированию участков и их постановке на кадастровый учет.

Однако из-за противоречий в правовом регулировании, значительного количества сособственников и обнаружившегося конфликта их интересов процесс консолидации земельных долей существенно затянулся. За прошедшие 30 лет многие из первых собственников земельных долей умерли, наследники же не всегда знали о наличии соответствующих имущественных прав на земельные доли или же, по разным причинам, не желали связываться с их оформлением, в том числе и из-за неизбежного возникновения сопутствующих расходов на межевание, кадастрирование и оформление права собственности на выделяемые земельные участки.

В связи с этим правительство предлагает усовершенствовать порядок вовлечения в оборот долей в праве общей собственности на земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения, на что прямо указывает в пояснительной записке к законопроекту. Со ссылками на доклад о состоянии и использовании земель сельскохозяйственного назначения Российской Федерации в обоснование Кабинетом министров приводятся данные по состоянию на 01.01.2019, согласно которым в списки невостребованных земельных долей внесено 1 595 757 долей площадью 15,3 млн га. Доля невостребованных земель в отдельных субъектах РФ составляет от 20 до 26,5%.

Проанализируем существующее и предлагаемое регулирование ряда вопросов оборота долей из земель сельскохозяйственного назначения.

Обращение к истокам возникновения проблемы и долгая история вопроса включения в оборот невостребованных долей из земель сельскохозяйственного назначения не вызывают сомнения в том, что время разрешения вопроса и упрощения сложившегося порядка пришло. Вместе с тем предложенная законопроектом конструкция вызывает ряд вопросов, основными из которых являются:

1. Вопрос соответствия предложенного механизма автоматического прекращения 01.01.2025 права собственности на невостребованных земельные доли положениям Конституции РФ о невозможности лишения имущества иначе как по решению суда.

2. Реальность механизма полноценного вовлечения в гражданский оборот невостребованных долей из земель сельскохозяйственного назначения, так как полноценное вовлечение соответствующих долям земельных участков предполагает:

• принятие решения на общем собрании участников долевой собственности о выделении земельного участка в счет земельной доли;

• подготовку проекта межевания земельных участков;

• проведение кадастровых работ по образованию земельных участков, предусмотренных утвержденным решением общего собрания проектом межевания земельных участков.

И если в настоящее время обеспечение выполнения трех вышеуказанных мероприятий является обязанностью органов местного самоуправления (в случае если участники долевой собственности не зарегистрировали свое право собственности на земельный участок) (п. 3 ст. 19.1 Федерального закона от 24.07.2002 № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения»), то положения рассматриваемого законопроекта трансформируют такую «обязанность» в право (п. 4 ст. 1 законопроекта), что неизбежно приводит к перераспределению затрат на проведение вышеуказанных мероприятий на плечи собственников земельных долей.

В такой ситуации затраты собственников земельных долей на выделение земельного участка в счет земельной доли могут во многих случаях превышать стоимостную ценность приобретаемого земельного участка, что также может сказаться на пополнении списка невостребованных земельных долей.

И если первый вопрос (соответствия нового порядка Конституции РФ) решается предоставлением собственнику земельной доли права судебной защиты при неправомерном включении доли в список невостребованных земельных долей, то вопрос не просто консолидации в руках муниципальной власти собственности на земельные доли, а реального проведения в отношении соответствующих им земель межевания с постановкой земельных участков на кадастровый учет вызывает сомнения. В отсутствие же решения вопроса о выделении соответствующих долям земельных участков с проведением межевых работ и постановкой образованных земельных участков на кадастровый учет законопроект превратится, по мнению автора, исключительно в механизм внесудебного перераспределения прав на землю сельскохозяйственного назначения без реального вовлечения таких земель в оборот.

Таблица

Вопрос вовлечения невостребованных земельных долей в хозяйственное использование (оборот) действительно актуален. Особенно учитывая, что на таких землях находятся зачастую сельскохозяйственные угодья, то есть особенно ценные сельскохозяйственные земли, которые в результате их неиспользования с каждым годом утрачивают свой плодородный слой.

Полагаю, что установление предельного срока — до 01.01.2025 лица, имеющие права на невостребованную земельную долю, должны определиться с готовностью использовать свою землю по назначению — является важным решением для сложившейся ситуа­ции вокруг пустующих земель.

Не могу согласиться с тезисом, что действующий порядок признания муниципальной собственности на невостребованные земельные доли делает ее невозможной, поскольку осуществляется через суд. Право собственности является одним из важнейших прав, поэтому действующий порядок признания права муниципальной собственности на такие земли является законным и соблюдающим баланс интересов общества и непосредственного собственника.

На мой взгляд, цели законопроекта направлены в первую очередь на повышение эффективности порядка прекращения прав на земельные доли, тогда как наиболее важным представляется решение вопроса эксплуатации таких земель, возвращение их в хозяйственный оборот.

В настоящий момент возвращение невостребованных земельных долей в хозяйственное использование происходит в первую очередь за счет сельскохозяйственных производителей, которые уже фактически используют такие земли.

Сейчас преимущественное право покупки земельной доли, в отношении которой оформлено право муниципальной собственности, имеют сельскохозяйственная организация или крестьянское (фермерское) хозяйство, использующие соответствующую землю. Также для них установлена льготная цена такой покупки (п. 5.1 ст. 10 Закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения, далее — Закон).

Поэтому вызывает вопросы п. 4 ст. 19.3 Закона в редакции законопроекта, согласно которому до 1 января 2025 г. орган местного самоуправления поселения или муниципального, городского округа, на территории которых расположен земельный участок, выделенный в счет невостребованной земельной доли, имеет право передавать в аренду такие земельные участки в порядке, установленном земельным законодательством.

Также в законопроекте не рассмотрены вопросы, связанные с субъектами, которые уже используют земли и существование которых законодатель уже допустил в соответствующих статьях Закона.

Законопроектом также не разрешена проблема оформления прав субъектов, использующих соответствующий земельный участок, так как в Законе отсутствуют четкие формулировки относительно документального подтверждения такого использования. Поэтому возникают сложности, и в правоприменительной практике отсутствует единый подход.

ВС РФ в п. 9 «Обзора судебной практики по делам, связанным с предоставлением земельных участков сельскохозяйственным организациям <…>» указал, что в числе таких доказательств использования земельного участка могут рассматриваться как договоры о предоставлении в пользование участка, находящегося в общей долевой собственности, так и любые относимые, допустимые и достоверные доказательства, подтверждающие фактическое использование земельного участка в сельскохозяйственных целях, в случае если сельскохозяйственная организация или крестьянское (фермерское) хозяйство использовали участок без оформления правоотношений.

Однако на настоящий момент и органы муниципального образования, и регистраторы при сходных ситуациях в одних случаях признают какие-то документы в качестве таких подтверждений, а в других — нет.

Поэтому законодательство однозначно нуждается в нормах, уточняющих требования, которые органы местного самоуправления предъявляют при льготном предоставлении образованных из невостребованных долей участков.