Проблема строительства в пределах охранных зон давно известна землевладельцам, так как к таким зонам относят широкий спектр объектов электросетевого хозяйства. Одна из сложностей состоит в том, что строительство, капитальный ремонт, реконструкция или снос зданий и сооружений юридическим и физическим лицам запрещены без письменного решения о согласовании сетевых организаций (подп. «а» п. 10 Правил, утв. постановлением Правительства РФ от 24.02.2009 № 160 «О порядке установления охранных зон объектов электросетевого хозяйства <…>», далее — Правила). Данное положение на соответствие Конституции РФ проверил КС РФ. Постановлением КС РФ от 13.10.2022 № 43-П (далее — Постановление) норма была признана конституционной, но ее правопримение скорректировано.
Податель жалобы в КС РФ — собственник земельного участка (вид разрешенного использования «для садоводства»), который расположен в своей основной части в границах охранной зоны линии электропередачи. Собственник уведомил местную администрацию о планируемом строительстве на своем участке садового дома, однако местная администрация направила ему уведомление о недопустимости строительства в связи с отсутствием согласия на это собственника линии электропередачи. В ответ на обращение в филиал электросетевой компании собственник получил отказ в согласовании планируемого строительства.
Собственник обжаловал обратное уведомление местной администрации, однако суды трех инстанций подтвердили его законность, и ВС РФ отказал в передаче кассационной жалобы собственника для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по административным делам Верховного суда РФ.
Местная администрация и суды полагали, что собственник был обязан обратиться в сетевую организацию за согласованием строительства в охранных зонах объектов электросетевого хозяйства в силу подп. «а» п. 10 Правил.
Собственник же настаивал на применении п. 3 ст. 106 ЗК РФ, согласно которому требовать согласования размещения зданий, сооружений или осуществления иных видов деятельности в границах зоны с особыми условиями использования территории, за исключением придорожных полос автомобильных дорог общего пользования, не допускается.
После отказа ВС РФ рассмотреть его кассационную жалобу собственник обратился в КС РФ с жалобой о проверке конституционности подп. «а» п. 10 Правил.
КС РФ признал подп. «а» п. 10 Правил не противоречащим Конституции РФ и напомнил, что произвольный отказ от согласования строительства не допускается, и при этом исключил требование о получении застройщиками такого согласования, а дело постановил пересмотреть.
Регулирование ЗОУИТ
Охранные зоны объектов электросетевого хозяйства являются разновидностью зон с особыми условиями использования территории (далее — ЗОУИТ). Нахождение земельного участка в границах ЗОУИТ влечет ограничения прав правообладателя земельного участка в общественных интересах.
В настоящее время проводится реформа регулирования ЗОУИТ. В результате планируется наличие исчерпывающего перечня ЗОУИТ в законе (ст. 105 ЗК РФ) и обязательное внесение сведений о них в Единый государственный реестр недвижимости (далее — ЕГРН) (п. 24 ст. 106 ЗК РФ).
Правовая неопределенность в регулировании ЗОУИТ представляет собой зону повышенного риска для правообладателей земельных участков, поскольку, помимо прочего, связанные с ЗОУИТ ограничения сейчас действуют независимо от внесения сведений о них в ЕГРН1.
Части 8, 10 ст. 26 Федерального закона от 03.08.2018 № 342-ФЗ (далее — Закон № 342-ФЗ) предусматривают, что по общему правилу ЗОУИТ, которые установлены до 01.01.2025 нормативными правовыми актами или решениями об их установлении, считаются установленными, а те, которые возникли до указанной даты, считаются установленными до 01.01.2028.
Кроме того, в ходе реформы было закреплено отсутствие необходимости «согласования размещения зданий, сооружений или осуществления иных видов деятельности в границах зоны с особыми условиями использования территории» (п. 3 ст. 106 ЗК РФ). Однако законодательство, в том числе переходные положения реформы (ст. 26 Закона № 342-ФЗ), не содержит положений, которые прямо соотносили бы применение п. 3 ст. 106 ЗК РФ с другим новым регулированием ЗОУИТ.
Правительство РФ также должно утвердить новые положения о каждом виде ЗОУИТ, отвечающие требованиям п. 1 ст. 106 ЗК РФ. Новое положение об охранных зонах объектов электросетевого хозяйства до сих пор не утверждено.
Позиция Конституционного Суда
КС РФ, осознавая нарушение баланса интересов сторон и неопределенность в сроках ее устранения законодателем, с одной стороны, прямо подтвердил, что п. 3 ст. 106 ЗК РФ не применяется к ЗОУИТ в отсутствие в отношении него положения Правительства РФ, соответствующего п. 1 ст. 106 ЗК РФ, а с другой стороны, предпринял попытку повысить правовую защищенность правообладателя земельного участка, полностью или частично расположенного в охранной зоне объектов электросетевого хозяйства.
Так, скорректирован порядок строительства объектов в таких зонах: КС РФ переложил на орган власти, уполномоченный на выдачу разрешения и (или) уведомления о строительстве, обязанность по взаимодействию с электросетевой организацией. То есть соответствующий орган власти, а не застройщик должен будет определить наличие охранных зон объектов электросетевого хозяйства (независимо от наличия информации о них в ЕГРН) и при их наличии обратиться за согласованием в сетевую организацию.
КС РФ также ввел прямой запрет на отзыв разрешения и (или) уведомления о строительстве после вступления в силу нового положения Правительства РФ об охранных зонах объектов электроэнергетики.
Кроме того, КС РФ указал, что электросетевые организации и суды не вправе формально отказывать в согласовании строительства, а должны указывать на конкретный предотвращаемый таким отказом риск для объектов электросетевого хозяйства, жизни, здоровья, имущества юридических или физических лиц.
Наконец, КС РФ предписал Правительству РФ в кратчайшие сроки подготовить и утвердить положение об охранных зонах электроэнергетики, исключающее получение физическими и юридическими лицами предварительного письменного согласования строительства или реконструкции зданий и сооружений в охранных зонах объектов электросетевого хозяйства. Представляется, что новое положение должно соответствовать Постановлению.
Таким образом, КС РФ поддержал и постарался ускорить реформу такого вида ЗОУИТ, как охранные зоны объектов электроэнергетики, сбалансировав интересы правообладателя и общества в целом. Возложение обязанности по согласованию с сетевой организацией на орган власти снижает риски правообладателя земельного участка.
Действия собственников земельных участков
Несмотря на позицию КС РФ, представляется, что граждане и организации, планирующие строительство, должны обращать внимание на необходимость более глубокой оценки земельного участка, приобретаемого для застройки, в том числе самостоятельно удостоверяться, располагается ли участок под застройку в охранных зонах объектов электросетевого хозяйства. Для этого необходимо производить детальный анализ потенциальных ограничений такого участка, в том числе при необходимости осуществлять натурный осмотр и обращаться к государственным информационным системам или специализированным организациям. Это поможет удостовериться в том, что объекты, в связи с которыми могут быть установлены ограничения, отсутствуют и полученные согласования и разрешения на строительство не будут оспорены в будущем.
1 Обзор судебной практики ВС РФ за IV квартал 2012 г. (утв. Президиумом Верховного суда РФ 10.04.2013) (раздел «По административным делам», п. 3).