Обязательный досудебный порядок обжалования решений органов госконтроля: изменилось ли что-то для бизнеса?

С 01.07.2021 до 31.12.2022 действовал порядок, по которому предусматривался ограниченный перечень видов госконтроля с обязательным досудебным обжалованием (ч. 13 ст. 98 Закон № 248-ФЗ). До 01.01.2023 всего было 59 видов контроля с обязательным досудебным обжалованием (см. Перечень, утвержденный постановлением Правительства РФ от 28.04.2021 № 663). В этот период по общему правилу проверяемое лицо могло выбрать, как именно обжаловать действия и решения проверяющих: либо сразу идти в суд, либо воспользоваться административным порядком. С 01.01.2023 в отношении всех лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью, досудебное обжалование мероприятий госконтроля стало обязательным.

Положения главы 9 Закона № 248-ФЗ о досудебном обжаловании применяются не ко всем видам деятельности госорганов. В частности, это правила не применяются к:

• видам деятельности госорганов, которые не являются госконтролем. Например, это дознание, следствие, деятельность прокуратуры (ч. 3 ст. 1 Закона № 248-ФЗ);

• видам госконтроля, к которым Закон № 248-ФЗ не применяется. Например, это налоговый и валютный контроль, контроль в сфере закупок или контроль за осуществлением иностранных инвестиций (ч. 4 и 5 ст. 2 Закона № 248-ФЗ). В данную группу также входят виды госконтроля, к которым временно (до 31 декабря 2024 г.) применяется Федеральный закон от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее — Закон № 294-ФЗ). Например, это контроль за оборотом наркотических средств и контроль в сфере миграции (ч. 1 ст. 26.3 Закона № 294-ФЗ).

Досудебный порядок подразумевает, что жалоба подается в электронном виде через региональные или федеральный сервисы госуслуг (ч. 1 ст. 40 Закона № 248-ФЗ). На бумажном носителе подаются только жалобы, содержащие государственную или иную охраняемую законом тайну (ч. 1.1 ст. 40 Закона № 248-ФЗ). По общему правилу подаваемая организацией жалоба должна быть подписана усиленной квалифицированной электронной подписью (ч. 1 ст. 40 Закона № 248-ФЗ). Вместе с тем в силу установленных Правительством РФ правил до 2030 г. допускается подача жалобы от имени организации с усиленной неквалифицированной подписью, интегрированную в систему госуслуг, и с простой электронной подписью физического лица при наличии у него соответствующих полномочий (п. 11.2 постановления Правительства РФ от 10.03.2022 № 336).

Жалоба должна быть подана в течение 30 календарных дней, а в случае обжалования предписания — 10 календарных дней (ч. 5 и 6 ст. 40 Закона № 248-ФЗ). В принятии жалобы может быть отказано, например, если жалоба повторная или подана в неуполномоченный орган (ч. 1 ст. 42 Закона № 248-ФЗ). Рассмотрением жалобы занимается руководитель проверяющего госоргана или вышестоящий госорган (ч. 2 ст. 40 Закона № 248-ФЗ). Срок рассмотрения жалобы составляет 20 рабочих дней с возможностью его продления еще на 20 рабочих дней (ч. 2 ст. 43 Закона № 248-ФЗ). Вместе с жалобой может быть подано ходатайство о приостановлении действия решения госоргана, которое должно быть рассмотрено не позднее двух рабочих дней (ч. 10 ст. 40 Закона № 248-ФЗ).

Досудебный порядок имеет как плюсы, так и минусы. Основные плюсы заключаются в единообразии, упрощении и дополнительном удобстве. Вместе с тем эти плюсы сопровождаются тем, что досудебное рассмотрение жалоб проводится самим госорганом и ограничивает возможность обращения в суд.

С введением обязательного досудебного обжалования увеличиваются риски пропуска срока обращения в суд. Срок для обращения в суд составляет три месяца (ч. 4 ст. 198 АПК РФ). При этом максимальный срок для обжалования с учетом все процедур может быть более трех месяцев: срок на подачу жалобы — до 30 календарных дней (ч. 5 ст. 40 Закона № 248-ФЗ); срок рассмотрения жалобы — до 40 рабочих дней (ч. 2 ст. 43 Закона № 248-ФЗ), с возможностью приостановления течения этого срока еще на пять рабочих дней для дополнительного запроса документов (ч. 3 ст. 43 Закона № 248-ФЗ). В случае пропуска срока обращения в суд остается возможность ходатайствовать о его восстановлении, но всегда есть риск отказа. С учетом этого в новых реалиях можно рекомендовать не откладывать подачу досудебной жалобы.

Со второй половины 2021 г. для многих видов государственного контроля был введен обязательный досудебный порядок обжалования. Правительство России утвердило тогда перечень видов госконтроля, в отношении которых применяется обязательный досудебный порядок рассмотрения жалоб¹.

Среди них наиболее актуальные для предпринимателей виды надзора: пожарный надзор, контроль за обработкой персональных данных, санитарно-эпидемиологический контроль, контроль в области защиты прав потребителей, надзор в области промышленной безопасности, контроль в сфере трудовых отношений и охраны труда, земельный контроль.

С 01.01.2023 обязательный досудебный порядок обжалования действует в отношении и других видов контроля/надзора, не вошедших в Постановление № 663.

При этом, надо помнить, что Закон № 248-ФЗ не применяется, например, к: налоговому, валютному, таможенному контролю, контролю за кредитными организациями и банковскими группами, в сфере корпоративных отношений в АО, за соблюдением эмитентами законодательства об АО и ценных бумагах, за соблюдением антимонопольного законодательства; контролю в сфере госзакупок и закупок по Закону № 223-ФЗ, в сфере борьбы с отмыванием преступных доходов и финансированием терроризма (ч. 4 и 5 ст. 2).

Обязательный досудебный порядок означает, что суд не примет к производству заявление предпринимателя об оспаривании решений контрольного (надзорного) органа, действий (бездействия) его должностных лиц, если такие решения или действия не обжаловались в административном порядке (ч. 2 ст. 39 Закона № 248-ФЗ).

Порядок описан в главе 9 Закона № 248-ФЗ. Срок для обжалования решения, вынесенного по итогам проверки, в вышестоящие инстанции — всего месяц (ч. 5 ст. 40 Закона № 248-ФЗ), но его можно восстановить по уважительным причинам. Жалоба на предписание подается в течение 10 рабочих дней с момента получения предписания (ч. 6 ст. 40 Закона № 248-ФЗ).

Ранее административная жалоба на действия проверяющих могла быть составлена в произвольной форме. Главное, она не должна была быть анонимной. Требования к форме и содержанию жалобы установлены в отдельной ст. 41 Закона № 248-ФЗ.

В жалобе должен быть указан учетный номер контрольного (надзорного) мероприятия в Едином реестре контрольных (надзорных) мероприятий, в отношении которого подается жалоба.

Жалобу можно подать в электронном виде с использованием портала «Госуслуги». Жалоба должна быть подписана электронной подписью, при этом надо обратить внимание на требования по виду электронной подписи, поскольку есть определенные особенности в зависимости от статуса заявителя и вида оспариваемого решения.

При подаче жалобы бизнесу стоит проверить, действует ли в отношении данного вида контроля/надзора обязательный досудебный порядок (и вообще Закон № 268-ФЗ). Если данный вид контроля/надзора не подпадает под действие Закона № 268-ФЗ, нужно применять специальный способ оспаривания, предусмотренный для такого вида контроля.

¹ Постановление Правительства РФ от 28.04.2021 № 663 «Об утверждении перечня видов федерального государственного контроля (надзора), в отношении которых применяется обязательный досудебный порядок рассмотрения жалоб», далее — Постановление № 663.

Фактически обязательный досудебный порядок обжалования мер государственного контроля был предусмотрен (и действовал) с 01.07.2021.

Как часто бывает, время внесло свои коррективы и большая часть контрольных мероприятий, регулируемая Законом № 248-ФЗ, была приостановлена постановлением Правительства РФ от 10.03.2022 № 336 «Об особенностях организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля» сначала на весь 2022 г., а потом продлена и на 2023 г.

Однако неразрешенным остался один интересный момент. Несмотря на то что большая часть проверок попала под мораторий, говорить о полном их отсутствии все же нельзя. Как указывалось выше, с 01.01.2023 установлен обязательный досудебный порядок, однако такой порядок, согласно буквальному тексту п. 2 ст. 39 Закона № 248, не распространяется на «обжалования в суд решений, действий (бездействия) гражданами, не осуществляющими предпринимательской деятельности».

Но вот Постановление № 663 не имеет такой оговорки, что делает возможным ограничение на обращение в суд без досудебного обжалования распространять и на граждан-непредпринимателей.

Хотя при оценке юридической правомочности такого толкования следует учесть, что полномочия Правительства РФ по установлению обязательного досудебного порядка проистекают из п. 11 ст. 98 Закона № 248-ФЗ, то есть правительство не устанавливает сам по себе порядок обжалования действий и решений контролирующих органов, а лишь применяет порядок, установленный самим Законом № 248-ФЗ.

И поскольку, согласно общей норме Закона № 248-ФЗ, такой порядок не распространяется на граждан, не осуществляющих предпринимательскую деятельность, то и установленное правительством ограничение на них распространяться не может.

Теоретически обязательное досудебное оспаривание должно существенно разгрузить судебную систему, поскольку часть вопросов и жалоб могут быть решены на данной стадии непосредственно органом госконтроля. Нововведения существенно усложняют для бизнеса саму процедуру спора с органами государственного контроля. Если раньше существовала единая процедура оспаривания решения через суд, и лишь как альтернатива — жалоба непосредственно в орган, вынесший решение, то теперь, с появлением обязательного института досудебного оспаривания, бизнес будет просто вынужден чаще обращаться к профессиональным юристам по поводам проверок.

На первый взгляд можно выделить следующие негативные факторы обязательного досудебного обжалования:

1. Процедура досудебного обжалования решения органа государственного контроля отличается от судебной, имеет свой собственный порядок, процессуальные сроки.

2. Порядок рассмотрения жалобы определяется непосредственно положением о виде контроля. У каждого вида контроля процедура обжалования может отличаться, что вызывает необходимость знакомиться с большим количеством нормативных документов.

3. Пропуск досудебной стадии и обращение в суд по старинке может привести в конечном итоге к невозможности защиты своих прав в принципе. Например, направили жалобу в суд на второй месяц с даты решения. Исковое было возвращено в течение месяца. По факту пропущен срок как на досудебное обжалование, так и на судебную защиту. Восстановить их очень сложно.

4. Короткие сроки досудебной жалобы, в то же время срок рассмотрения жалобы — 20 рабочих дней, и он может быть продлен.

5. Решение о приостановлении действия оспариваемого документа на период рассмотрения жалобы принимается непосредственно уполномоченным на рассмотрение жалобы лицом. Питать особых надежд, что решение будет приостановлено, не стоит, так как это происходит крайне редко.

К числу положительных моментов можно отнести следующее:

1. Подача жалобы осуществляется через личный кабинет портала «Госуслуги», если не связана с использованием документов, содержащих в себе сведения, составляющие государственную либо иную охраняемую законом тайну.

2. Большинству доводов контролируемого лица будет уже дана оценка и озвучена позиция органа госконтроля в решении об отказе в удовлетворении жалобы, что в большинстве случаев исключит неожиданности. Также можно для себя решить, имеет ли смысл идти дальше в суд за оспариванием.

3. Вопрос может быть решен в досудебном порядке, что сэкономит время, деньги и нервы заявителя.

4. Должна незначительно уменьшиться нагрузка в основном на арбитражные суды, но за счет увеличения нагрузки на все контролирующие органы.

5. Госорган обязан на своем сайте поддерживать актуальную информацию о порядке досудебного обжалования.

1 июля 2021 г. Федеральным законом № 248-ФЗ введен и достаточно детально регламентирован досудебный порядок обжалования решений контрольного (надзорного) органа, действий (бездействия) его должностных лиц.

В соответствии с ч. 2 ст. 39 Федерального закона № 248-ФЗ судебное обжалование решений контрольного (надзорного) органа, действий (бездействия) его должностных лиц возможно только после их досудебного обжалования, за исключением случаев обжалования в суд решений, действий (бездействия) гражданами, не осуществляющими предпринимательской деятельности.

Указанное правило, как общее требование, вступило в силу с 01.01. 2023.

Однако в отношении отдельных видов государственного контроля (надзора) обязательный досудебный порядок рассмотрения жалоб стал применяться уже с 01.07.2021.

В соответствии с ч. 13 ст. 98 Закона № 248-ФЗ Правительство Российской Федерации определяет виды контроля, в отношении которых обязательный досудебный порядок рассмотрения жалоб применяется с 01.07.2021. Во исполнение указанной нормы Постановлением № 663 был утвержден перечень видов федерального государственного контроля (надзора), в отношении которых применяется обязательный досудебный порядок рассмотрения жалоб.

Таким образом, со вступлением в силу этих положений процедура досудебного обжалования решений контрольного органа , действий (бездействия) его должностных лиц приобретает обязательный характер:

• с 01.07.2021 - для тех видов контроля, которые вошли в перечень видов федерального государственного контроля (надзора), утв. Постановлением № 663.

• с 01.01.2023 - для тех видов контроля (надзора), которые не вошли в постановление № 663. То есть с данной даты такой порядок распространяется на все сферы действия данного Закона, перечень которых приведен в ст. 2 Закона № 248-ФЗ.

С указанных дат соблюдение досудебного порядка урегулирования является обязательным критерием для реализации прав, предусмотренных п. 1 ч. 1 ст. 135 ГПК РФ и п. 5 ч. 1 ст. 129 АПК РФ.

То есть, в настоящее время исковое заявление подлежит возвращению, если в нем отсутствует указание на соблюдение истцом предусмотренного федеральным законом досудебного порядка урегулирования спора и к заявлению не приложены документы, подтверждающие соблюдение такого порядка (п. 1 ч. 1 ст. 135 ГПК РФ, п. 5 ч. 1 ст. 129 АПК РФ).

Обязательный досудебный порядок урегулирования спора для субъектов экономической деятельности, оспаривающих ненормативные правовые акты, решения, действия (бездействие) наделенных публичными полномочиями органов и их должностных лиц, состоит в исчерпании такими лицами административных средств защиты - в обжаловании в установленном порядке оспариваемого акта, решения, действий (бездействия), если в соответствии с федеральным законом реализация права на обжалование является условием для последующего обращения в суд.

Одна из основных задач анализируемой нормы - разгрузить судебную систему, наводненную жалобами на решения, действия (бездействия) должностных лиц контрольных (надзорных) органов и сократить сроки рассмотрения такого рода дел и восстановления прав контролируемых лиц. Распространение обязательного соблюдения досудебного порядка обжалования на те виды надзора, которые не вошли в Постановление № 663, безусловно, положительно скажется на решении данной задачи.

Вместе с тем, следует помнить, что Законом № 248-ФЗ регулируются не все виды контрольно-надзорной деятельности. Статья 2 настоящего Федерального закона устанавливает множество ограничений в сфера его применения.