Применение принципа «эстоппель» наиболее распространено в гражданско-правовых спорах, однако все чаще его можно встретить и в публично-правовых спорах. Очевидно, что эта доктрина будет применяться все более и более широко, поскольку она фактически находится в полном соответствии с конституционными принципами поддержания доверия и защиты правомерных ожиданий. Вместе с этим в новой для эстоппеля области (публично-правовой) его применение сопряжено с законодательными пробелами, которые необходимо устранить. В материале рассмотрим особенности применения принципа «эстоппель» в публично-правовой сфере и проанализируем актуальную судебную практику в связи с этим.
В последнее десятилетие понятие «эстоппель» уже прочно вошло в употребление в российском праве, хотя напрямую и не упоминается. Данный принцип, именуемый также иногда правилом «эстоппель», имеет происхождение из общего права и заимствован международным правом из англо-американского права1, где он обозначал запрет противоречивых действий, когда определенное предшествующее поведение стороны сформировало у другой стороны доверие и разумные ожидания и их подрыв в результате непоследовательности приведет к явной несправедливости2.
Применение данного принципа широко развито в практике ЕСПЧ: упоминание данного принципа можно найти в постановлениях по делам «Stran Greek Refineries and Stratis Andreadis v. Greece» 09.12.1994 (жалоба № 13427/87), «Bricmont v. Belgium» 07 July 1989 (жалоба № 10857/84) и многих других.
Противоречия в применении принципа «эстоппель» на практике
Мы впервые столкнулись с применением термина «эстоппель» в России применительно к взаимоотношениям с гражданами в Меморандуме российских властей, направленном в ЕСПЧ3.
В последующем ВАС РФ неоднократно ссылался на принцип «эстоппель». В постановлении Президиума ВАС РФ от 22.03.2011 № 13903/10 по делу № А60-62482/2009-С7 было указано, что стороны лишаются права на выдвижение новых требований, вытекающих как из основного, так и из дополнительных обязательств, относительно которых было заключено мировое соглашение.
В постановлении № 1649/13 по делу № А54-5995/2009 Президиум ВАС РФ применил эстоппель против возражений ответчика относительно подсудности спора.
После внесения изменений в Гражданский кодекс РФ и появления п. 5 ст. 166, п. 2 ст. 432, п. 5 ст. 450.1, в которых был развит принцип добросовестности, употребление этого термина стало популярным.
Причем упоминание принципа «эстоппель» можно было встретить вместе с римским изречением «venire contra factum proprium» (никто не может противоречить собственному предыдущему поведению)4, причем не только в юридической литературе, но и в процессуальных документах и судебных актах.
Ссылки на принцип «эстоппель» и venire contra factum proprium можно встретить в судебных актах каждого окружного арбитражного суда, как, впрочем и в практике кассационных судов общей юрисдикции:
-
при заключении договора о приватизации земельного участка под основной частью открытой площадки для хранения автомобилей уполномоченный орган признал за покупателем исключительное право на землепользование под данным объектом (постановление Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 05.06.2017 № Ф01-1790/2017 по делу № А43-13019/2016);
-
не допускается попустительство в отношении противоречивого и недобросовестного поведения субъектов хозяйственного оборота, не соответствующего обычной коммерческой честности (постановления Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 02.06.2022 № Ф02-194/2022 по делу № А33-25747/2019, Арбитражного суда Дальневосточного округа от 15.05.2019 № Ф03-1757/2019 по делу № А51-587/2018, Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 21.11.2016 № Ф04-5094/2016 по делу № А27-604/2016);
-
произведенная ответчиком частичная оплата оказанных услуг лишает ответчика права отрицать факт оказания и принятия спорных услуг (постановления Арбитражного суда Московского округа от 04.04.2016 № Ф05-1661/2016 по делу № А41-49362/15, Арбитражного суда Северо-Западного округа от 18.06.2020 № Ф07-5777/2020 по делу № А56-104287/2019).
Особенности публично-правового эстоппеля
Доктрина «эстоппель» предполагает много различных подвидов, и стоит отличать «частноправовой» equitable estoppel от «публично-правового» estoppel by record5.
Многие аспекты принципа «эстоппель» существуют в России и применяются без использования данного термина, так, например, estoppel by res judicata (collateral estoppel), представляющий запрет рассмотрения уже рассмотренного дела судом, известен всем процессуальным кодексам.
Применительно к публично-правовым отношениям в российской юридической литературе можно встретить термин «налоговый эстоппель»6. Как отмечают специалисты, «в зарубежном налоговом праве широко применяется „принцип эстоппель“, согласно которому государство не вправе оспаривать правовую позицию, выраженную в виде юридически значимого поведения или одностороннего юридического акта самого государства или его органов. Исключая возможность произвольного изменения правовой позиции государства, названный принцип обеспечивает юридическую безопасность и соразмерность государственного воздействия, соблюдение прав и законных интересов субъектов хозяйственной деятельности»7.
Эта практика постепенно становится известной у нас. Так, ВС РФ был заложен тренд по созданию правоприменительной практики, реализующей принцип добросовестного налогового администрирования, поддержания доверия к государству, защиты законных ожиданий и запрета противоречивого поведения, и теперь налоговые органы должны учитывать, что их действия формируют у налогоплательщиков законные ожидания о правомерности их позиции (Определение СКЭС ВС РФ от 16.02.2018 № 302-КГ17-16602).
В Определении от 14.11.2019 № 305-ЭС19-14421 СКЭС ВС РФ отметила, что разъяснение уполномоченных органов относительно законодательства о налогах и сборах «способно сформировать у налогоплательщиков соответствующие законные ожидания относительно оценки своего поведения со стороны государства как правомерного (не требующего самостоятельного исправления), неизменности своего статуса как лица, исполнившего налоговую обязанность правильно и полно».
В Определении от 03.08.2018 № 305-КГ18-4557 СКЭС ВС РФ пришла к выводу, что налоговый орган должен быть последователен в формировании своих выводов по итогам выездной налоговой проверки, иной же подход не отвечает принципу добросовестного налогового администрирования.
В Определении от 02.07.2019 № 310-ЭС19-1705 СКЭС ВС РФ указала, что налоговый орган утратил право ссылаться на довод о неправомерности применения налогоплательщиком УСН в связи с непредставлением последним уведомления о переходе на УСН.
И такие правомерные ожидания будут подлежать судебной защите8.
Примеры судебной практики по спорам из публично-правовых отношений
В судебной практике можно встретить ситуацию, когда суды начали смелее ссылаться на применение принципа «эстоппель» в некоторых других категориях споров, связанных с публично-правовыми отношениями:
- о заключении договоров аренды с муниципальными органами.
В деле № А28-3964/2020 договор аренды объектов фактически исполнялся истцом, в материалы дела были представлены платежные документы, выставленные населению поселка на оплату оказанных истцом услуг по водоотведению (постановление Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 28.04.2022).
Суд кассационной инстанции счел необходимым отметить, что сторона, подтвердившая каким-либо образом действие договора (сделки), не вправе ссылаться на его (ее) незаключенность (недействительность, мнимость), что влечет за собой в целях пресечения необоснованных процессуальных нарушений потерю права на возражение (эстоппель).
В деле о признании права на предоставление имущественной поддержки в виде установления льготной ставки арендной платы по договору на аренду нежилого фонда, находящегося в собственности города Москвы, суд кассационной инстанции указал на запрет противоречивого поведения (постановление Арбитражного суда Московского округа от 04.08.2022 по делу № А40-162739/2021);
- с администрацией городского поселения о признании договора незаключенным.
Кассация подтвердила правомерность применения эстоппеля в связи с п. 3 ст. 1 ГК РФ. На момент заключения оспариваемого договора, в июле 2016 г., правило «эстоппель» было закреплено в п. 3 ст. 432 ГК РФ.
Согласно п. 3 ст. 432 ГК РФ сторона, принявшая от другой стороны полное или частичное исполнение по договору либо иным образом подтвердившая действие договора, не вправе требовать признания этого договора незаключенным, если заявление такого требования с учетом конкретных обстоятельств будет противоречить принципу добросовестности (постановление Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 10.01.2018 по делу № А78-2747/2017).
Эстоппель в антимонопольной практике
Безусловно, доктрина «эстоппель» будет применяться все более и более широко, поскольку она фактически находится в полном соответствии с конституционными принципами поддержания доверия и защиты правомерных ожиданий.
В антимонопольном законодательстве также можно обнаружить осторожные шаги в этом направлении применения принципа «эстоппель», однако оно сопряжено скорее с законодательными пробелами, нежели с практическими.
В качестве примера законодательного пробела можно привести положения п. 4 ч. 9 ст. 44 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции».
Согласно этому положению антимонопольный орган принимает решение об отказе в возбуждении дела в случае, если по факту, явившемуся основанием для обращения с заявлением, материалами, имеется вступившее в силу решение антимонопольного органа, за исключением случая, если имеется решение антимонопольного органа об отказе в возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства в соответствии с п. 2 настоящей части или решение о прекращении рассмотрения дела.
Кроме того, заявитель должен представить доказательства нарушения антимонопольного законодательства, неизвестные антимонопольному органу на момент принятия такого решения.
Между тем проблема состоит в том, что особенности юридической техники Закона о защите конкуренции фактически допускают такое правоприменение, которое не преодолевает законную силу решений об отказе в возбуждении дела, но вообще не принимают во внимание предыдущее решение об отказе при предоставлении любого нового доказательства. Внешне логичная формулировка этого положения закона только подтверждает этот тезис.
Вместе с этим значение стадии возбуждения дела в антимонопольном законодательстве заключается в том, что она является правовым основанием для всех дальнейших процессуальных действий, в то время как отказ в возбуждении дела — в возможности избежать негативной для организации процедуры обвинения в нарушении антимонопольного законодательства.
Если рассматривать данное положение с точки зрения эстоппеля, то есть защиты разумных ожиданий, решение об отказе в возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства является юридическим фактом, защищающим лицо, обвиненное в нарушении антимонопольного законодательства. Причем у этого лица в результате такого решения об отказе возникают правомерные ожидания, что он более не будет повторно обвинен в нарушении антимонопольного законодательства по тем же фактам.
Наличие основания для отказа в возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства должно быть установлено достоверно на основании проверочной деятельности антимонопольного органа. При этом антимонопольный орган не связан квалификацией указанных в заявлении действий, которую дает заявитель, а самостоятельно дает им квалификацию, в том числе на стадии возбуждения дела, исходя из содержания заявления и приложенных к нему доказательств (п. 52 постановления Пленума ВС РФ от 04.03.2021 № 2 «О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением судами антимонопольного законодательства»).
Материально-правовые последствия отказа в возбуждении проявляются в освобождении от ответственности за нарушение антимонопольного законодательства.
С процессуальной точки зрения отказ в возбуждении дела означает полное прекращение преследования лиц, в отношении которых было сделано заявление. Этот запрет должен действовать также в случае возможных дальнейших исследований по данному делу.
Конечно же, законная сила индивидуального административно-охранительного акта, каковым является отказ в возбуждении дела, не является абсолютной, она может быть преодолена путем его оспаривания в суде.
Без обжалования его законная сила может быть преодолена при появлении новых обстоятельств, которые доказывают, что оно было ошибочным и незаконным.
Безусловно, такое правовое регулирование в указанном положении закона не соответствует ни принципу «эстоппель», ни принципам поддержания доверия к государству, ни принципу правомерных ожиданий, поскольку позволяет ставить вопрос о возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства неограниченное количество раз.
Полагаем уместным отметить утвержденный Парламентской Ассамблеей СНГ 28.10.2022 Модельный закон «Об административных процедурах», который закрепляет «Принцип защиты доверия (правомерных ожиданий)» в ст. 15:
«1. Доверие (правомерные ожидания) добросовестно действующих заинтересованных лиц к деятельности административного органа (должностного лица) и к принятому административному акту подлежит защите в порядке, предусмотренном статьями 60, 61 настоящего Закона.
2. Граждане и организации, участвующие в отношениях, регулируемых гражданским и иным национальным законодательством, при осуществлении своей деятельности вправе полагаться на то, что затрагивающие их права и интересы административные акты и действия административных органов (должностных лиц) являются законными».
Полагаем, что указанные принципы обязывают учитывать ранее вынесенные решения об отказе при разрешении вопроса о возбуждении дела, мотивировать изменение решения наличием новых существенных обстоятельств, которые не могли быть выяснены ранее.
И конечно же, не понятно, почему для этого не использована процедура, предусмотренная ст. 51.2 Закона о конкуренции о пересмотре решения и (или) предписания по делу о нарушении антимонопольного законодательства по новым и (или) вновь открывшимся обстоятельствам.
1 Дмитриева Г.К. Мораль и международное право. — М., 1991. С. 146.
2 Карапетов А. Г., Федоров Д.В. Эстоппель. URL: https://m-logos.ru/wp-content/uploads/2019/10/tezisy-k-kruglomu-stolu-po-estoppelyu-d.-fedorov-a.-ka.... pdf (дата обращения: 15.01.2023).
3 Султанов, А.Р. Влияние решений Европейского суда по правам человека на отправление правосудия в России через призму дела «Сутяжник против России» / А.Р. Султанов // Закон. — 2009. — № 11. — С. 90—101. — ED№ MRLQLH.
4 «Venire contra factum proprium, обозначающая, что никто не может противоречить собственному предыдущему поведению, была выработана римскими глоссаторами при интерпретации положений Corpus Iuris Civilison в рамках exceptio doli generalis и в дальнейшем заимствована правопорядками стран континентальной системы права» см. Protection of the purchaser's reliance in 16th — 18th century England and Europe // The Western Australian Jurist. Vol. 3. 2012. P. 4. URL: http://classic.austlii.edu.au/au/journals/WAJurist/2012/1.pdf; цитата по Грибов Н.Д. Противоречивое поведение лиц, участвующих в деле // Арбитражный и гражданский процесс. 2021. № 3. С. 13—17.
5 Володарский Д. Б., Кашкарова И.Н. Процессуальный эстоппель в системе общего права // Закон. 2020. № 4. С. 189—204; № 5. С. 187—201.
6 Шаипова С. А., Тремаскин И.Э. Эстоппель в налоговом праве // Вопросы экономики и права. 2019. № 6. С. 33—35; Анищенко Д.Е. Эстоппель в налоговом праве // Налоговед. 2019. № 4. С. 23—31; Русских Б.В. Принцип «эстоппель» в налоговом праве // Ваш налоговый адвокат. 2004. № 3.
7 Федоров Д.В. Использование в налоговых правоотношениях принципов добросовестности и недобросовестности сторон // Налоговые споры: теория и практика. 2005. № 1.
8 Султанов А.Р. Борьба с пробелами в НК РФ и фиксированными идеями в налоговых спорах. — М., 2022. С. 139