Во многих сферах истребование информации сопряжено с некоторыми сложностями. Однако такое право защищено на конституционном уровне. При этом особый интерес вызывают специальные правовые основания истребования информации у государственных органов. В материале рассмотрим, какие правовые нормы позволят заявителю защитить свое право на истребование информации у антимонопольного органа и как при этом защитить свое право.
Истребование информации у антимонопольных органов, в частности у ФАС России, может быть осложнено следующими обстоятельствами. Если антимонопольный орган осуществил проверку по заявлению против конкретной организации и по результатам проверки вынес решение об отказе в возбуждении дела, то мотивировка отказа будет известна только заявителю. Организации, которая проверялась, никакого мотивированного решения об отказе в возбуждении дела не будет направлено, даже по запросу.
В качестве основания может быть указано, что Законом о конкуренции не предусмотрено обязанности антимонопольного органа направлять решения об отказе лицу, в отношении которого проводилась проверка, а только заявителю (п. 10 ст. 44 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции», далее — Закон о конкуренции).
Трудности встречаются и при ознакомлении с материалами проверки, когда отказ обосновывается тем, что такое право может возникнуть только после возбуждения дела о нарушении антимонопольного законодательства.
Предположим, если при обращении в антимонопольный орган с заявлением антимонопольный орган направил другому хозяйствующему субъекту предупреждение, то законный интерес заявителя на ознакомление с текстом предупреждения может столкнуться с теми же аргументами.
Чем можно обосновать право заявителя на истребование информации
Впрочем, при оспаривании такого отказа в судебном порядке ситуация кажется не столь однозначной. В положениях п. 10 ст. 44 Закона о конкуренции, предусматривающих направление заявителю решения об отказе в возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства с указанием мотивов принятия этого решения, также не содержатся запреты на предоставление информации лицу, в отношении которого проводилась проверка, равно как нет запрета на ознакомление с материалами проверки лица, в отношении которого проводилась проверка. То есть фактически имеет место ограничение прав пробелом в законодательстве.
Из части 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации со всей очевидностью следует, что ограничение должно быть ясно и недвусмысленно выражено в федеральном законе и только в строго определенных целях.
Таким образом, в Законе о конкуренции и Конституции нет норм, запрещающих предоставление информации о проведенной проверке лицу, в отношении которого проводилась проверка, как нет и норм, ограничивающих права данного лица на ознакомление с материалами проверки. Ограничение прав и свобод, в том числе права на получение информации, не может быть осуществлено ни на основании пробела, ни по аналогии.
Хотя вопрос права на получение информации у антимонопольного органа не рассматривался КС РФ, существуют правовые позиции, сохраняющие свою силу, в частности в постановлении КС РФ от 18.02.2000 № 3-П. То есть вопрос неконституционности норм об отказе в предоставлении гражданину для ознакомления материалов, непосредственно затрагивающих его права и свободы, уже был разрешен.
Надо отметить, что иногда ФАС России отказывает в предоставлении информации на основании положений своих регламентов, что, на наш взгляд, также недопустимо. Впрочем, такой же точки зрения придерживается и ВС РФ.
В Верховном суде РФ были успешно оспорены и были признаны недействующими положения об информационной политике Федеральной антимонопольной службы и ее территориальных органов (см. решение ВС РФ от 06.02.2018 № АКПИ17-997 «О признании недействующим пункта 15.5 Положения об информационной политике Федеральной антимонопольной службы <…>»).
ВС РФ признал п. 15.5 Положения об информационной политике Федеральной антимонопольной службы и ее территориальных органов, утв. Приказом ФАС России от 10.11.2015 № 1069/15, несоответствующим положениям Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления».
Суд мотивировал свое решение тем, что это положение «создает препятствия для реализации права пользователей информации получать достоверную информацию о деятельности государственного органа, гарантированного частью 4 статьи 29 Конституции Российской Федерации, пунктом 1 статьи 8 Федерального закона „Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления“, которым корреспондирует закрепленная в пункте 2 статьи 24 Конституции Российской Федерации обязанность органов государственной власти, их должностных лиц обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом».
В данном решении ВС РФ аргументация была построена не только на требовании ст. 24 Конституции РФ, обладающей прямым действием, но и на ссылке на специальные нормы, которыми урегулировано предоставление информации государственными органами.
Таким образом, в результате ведомственной регламентации не должны быть утрачены конституционные гарантии1, но, к счастью, они и не могли быть утрачены благодаря существованию специальных норм, регулирующих право на поиск и получение информации.
Специальные нормы, обеспечивающие конституционное право на поиск информации
Напомним, что в соответствии с положениями п. 2 ст. 24 Конституции РФ органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом, тем самым закреплен принцип информационной открытости.
Это конституционное право было регламентировано тем, что юридические лица вправе осуществлять поиск и получение любой информации в любых формах и из любых источников, включая право на получение от государственных органов, органов местного самоуправления информации, касающейся прав и обязанностей этой организации, а также информации, необходимой в связи с взаимодействием с указанными органами при осуществлении этой организацией своей уставной деятельности (ст. 8 Федерального закона от 27.07.2006 № 149-ФЗ «Об информации, <…>»).
Вышеуказанный закон не единственный специальный закон в сфере правоотношений в области информации. В статье 8 Федерального закона от 09.02.2009 № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов <…>», далее — Закон об обеспечении доступа, закреплено аналогичное право пользователя информации, в частности как право не обосновывать необходимость получения запрашиваемой информации, так и право обжаловать акты, нарушающие право на доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления и установленный порядок его реализации.
Обеспечение доступа к информации о деятельности государственных органов основано на принципах открытости и доступности, достоверности такой информации, свободы поиска, получения, передачи и распространения информации любым законным способом (ст. 4 Закона об обеспечении доступа).
Из вышеуказанных положений следует не только право на получение информации, но и право не обосновывать необходимость получения запрашиваемой информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, доступ к которой не ограничен.
Право на получение информации было также закреплено в п. 3 Указа Президента РФ от 31.12.93 «О дополнительных гарантиях права граждан на информацию», деятельность государственных органов, организаций и предприятий, общественных объединений, должностных лиц осуществляется на принципах информационной открытости, что выражается в том числе в доступности для граждан информации, представляющей общественный интерес или затрагивающей личные интересы граждан, и в систематическом информировании граждан о предполагаемых или принятых решениях.
Таким образом, непредставление запрошенной информации само по себе является вмешательством в свободу поиска информации и является уже нарушением, которое подлежит судебной защите и должно быть устранено при обжаловании отказа в предоставлении информации в судебном порядке.
Как судебная практика арбитражных судов и судов общей юрисдикции защищает право на получение информации лиц, в отношении которых осуществлялась проверка
По общему правилу, которое разъяснил КС РФ в Определении от 28.09.2017 № 2239-О, право на ознакомление с документами и материалами, непосредственно затрагивающими права и свободы гражданина, гарантируется ч. 2 ст. 24 Конституции Российской Федерации. Оно может быть реализовано не только при личном ознакомлении с соответствующими документами и материалами — не противоречит ему и получение их копий. Вместе с тем КС РФ подчеркнул, что законодатель не должен вводить такие правила, которые противоречили бы принципам уголовного судопроизводства и создавали бы неустранимые препятствия в реализации участниками уголовного судопроизводства своих прав, приводя тем самым к их фактическому упразднению.
ВС РФ в Обзоре судебной практики № 2 (2022) (утв. Президиумом Верховного суда РФ 12.10.2022) со ссылкой на Определение КС РФ от 07.02.2013 № 134-О разъяснил, что «то обстоятельство, что право гражданина знакомиться с документами и материалами, касающимися рассмотрения его обращения, увязано законодателем с периодом рассмотрения его обращения, не исключает осуществления гражданином этого права и после направления ему уполномоченным органом, должностным лицом соответствующего ответа.
Ознакомление гражданина с названными документами и материалами после получения им официального ответа на свое обращение дает ему возможность лично проверить обоснованность такого ответа…»2.
Рассматривая требование о признании незаконным отказа в предоставлении информации о результатах рассмотрения заявления о нарушении антимонопольного законодательства, кассация сослалась на ч. 2 ст. 24 Конституции Российской Федерации и ст. 8 Федерального закона от 27.07.2006 № 149-ФЗ «Об информации и информационных технологиях и о защите информации», из системного анализа которого следует, что организации имеют право на получение от государственных органов информации, непосредственно касающейся прав и обязанностей этой организации (постановление Федерального арбитражного суда Московского округа от 30.10.2009 № КА-А40/11275-09)3.
Позволим себе подробное цитирование постановления Арбитражного суда Московского округа от 23.08.2022 № Ф05-18179/2022 по делу № А40-222968/2021, в котором достаточно подробно мотивирована обязанность по предоставлению информации.
Основываясь на системном анализе ч. 2 ст. 24, 55 Конституции Российской Федерации, постановлении КС РФ от 18.02.2000 № 3-П, п. 2 ст. 5 Федерального закона от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», суд пришел к выводу о том, что «общество вправе было знать о том, что указано инспекцией в этом акте обследования в отношении объекта недвижимости, принадлежащего обществу, к каким выводам пришла инспекция в отношении имущества общества».
На основании изложенного суд пришел к выводу о наличии оснований для удовлетворения требований общества, поскольку оспариваемый отказ инспекции не соответствует закону и нарушает права заявителя (Определение ВС РФ от 13.10.2021 № 305-ЭС21-14293).
Таким образом, право истребования информации напрямую связано с правом защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом.
Соотношение права на информацию и ознакомление с мотивированным отказом в возбуждении дела
Возможность ознакомиться с мотивированным отказом в возбуждении дела основана также на том, что «решение об отказе в возбуждении дела» является юридическим фактом, который порождает и материально-правовые последствия для лица, обвиняемого в нарушении, в виде освобождения от ответственности за нарушение антимонопольного законодательства, и процессуальные последствия в виде полного прекращения преследования лиц, в отношении которых было сделано заявление о нарушении антимонопольного законодательства.
Можно предположить, что неознакомление с таким решением является попыткой лишить такое решение законной силы. Однако законная сила этого акта появляется в ходе реализации властных полномочий при реализации юрисдикционных функций. Сам факт неознакомления с этим актом одной из заинтересованных сторон не лишает этот административный юрисдикционный акт законной силы.
Законная сила индивидуального административно-охранительного акта, каковым является отказ в возбуждении дела, не является абсолютной, она может быть преодолена путем его оспаривания в суде.
Без обжалования в судебном порядке его законная сила не может быть произвольно преодолена, и у лица, в отношении которого все же возбуждено дело, должно быть право убедиться, что это не было произвольным.
Только имея решения об отказе в возбуждении дела и будучи знакомым с материалами проверки, можно быть уверенным в том, что следующие решения ФАС России не будут произвольными и будут приняты с учетом ранее принятых решений и материалов проверок, что обстоятельства, которые ранее были признаны освобождающими от ответственности, не будут потеряны при новых рассмотрениях антимонопольного органа.
Предоставление решений об отказе и возможности ознакомления с материалами дела будут соответствовать принципу поддержания доверия к государству, принципу разумных ожиданий.
В частности, КС РФ в постановлении от 28.12.2022 № 59-П отметил следующее.
Равенство всех перед законом и судом, равная защита различных форм собственности во взаимосвязи с критериями справедливости и соразмерности при установлении условий реализации того или иного права и его возможных ограничений (ч. 2 ст. 8, ч. 3 ст. 17, ч. 1 ст. 19, ст. 55 Конституции РФ) указывают на обязанность участников соответствующих правоотношений в разумных пределах иметь возможность предвидеть последствия своего поведения и быть уверенными в неизменности своего официально признанного статуса, приобретенных прав, действенности их государственной защиты.
Распространение конституционного принципа добросовестности на деятельность органов публичной власти сообразуется и с позицией ВС РФ, выраженной, например, применительно к налоговым отношениям (п. 35 Обзора судебной практики ВС РФ № 4 (2018), утв. Президиумом ВС РФ 26.12.2018).
Таким образом, КС РФ заключил, что «с учетом изложенного, деятельность субъектов, выступающих в интересах публичной власти и при этом являющихся более сильной стороной гражданских правоотношений в силу предоставляемых особым статусом публичной организации возможностей, подчинена на всех этапах динамики соответствующего обязательства повышенному стандарту тщательности, заботливости и осмотрительности» (постановление КС РФ от 28.12.2022 № 59-П).
С учетом этого правоотношения, возникающие между проверяющим органом и проверяемым лицом, порой неправильно квалифицируются государственными органами как порождающие обязанности только у проверяемых лиц. В ходе осуществления государственным органом контрольных функций у него также возникают определенные обязанности. В частности, в ряде случаев возникает обязанность обеспечить доступ к той или иной информации.
1. Султанов А. Р. О кодификации законодательства об административных правонарушениях и антимонопольном законодательстве / А.Р. Султанов // Закон. — 2007. — № 7. — С. 141—148. — ED№ IBEVMN.
2. Определение № 18-КАД22-19-К4.
3. Более подробно арбитражная практика по данной категории дел описана в публикации Султанов А.Р. Споры об истребовании информации у антимонопольного органа // Комментарий судебно-арбитражной практики // Выпуск 16. Под ред. В.Ф. Яковлева М. 2009. С. 154—165.