Правовой статус приказа о возбуждении дела по признакам нарушения антимонопольного законодательства и создании комиссии по его рассмотрению как таковой не определен ни в процессуальном порядке, ни в административном. Эти обстоятельства вызывают неопределенность в вопросах возможности оспаривания приказа и оснований для его оспаривания. В статье рассмотрим, возможно ли его оспорить и какую роль в этом может сыграть его мотивированность.
По общему правилу в случае принятия решения о возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства антимонопольный орган должен принять приказ о возбуждении дела и создании комиссии (ч. 12 ст. 44 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции», далее — Закон о конкуренции).
Вместе с этим возможность его оспаривания по ряду причин ставилась под сомнение, в том числе в связи с тем, что законодательством не регламентированы ни основания для его оспаривания, ни таковое право на это.
Можно ли оспорить приказ о возбуждении дела?
Длительное время ФАС России отстаивала позицию, согласно которой приказ о возбуждении дела не является актом, затрагивающим права и обязанности лица, в отношении которого возбуждается дело, в том числе отрицала право обжалования такого акта (дела № А40-250904/17‑154‑377, № А47-14361/2017).
В ряде дел данную позицию поддерживал и суд первой инстанции на том основании, что:
-
приказ о возбуждении дела и создании комиссии является процессуальным документом ФАС России, вынесенным в порядке, установленном Законом о конкуренции, в связи с реализацией своих прав органом, уполномоченным осуществлять государственный контроль за соблюдением антимонопольного законодательства;
-
не устанавливается факт совершения обществом нарушений в области антимонопольного законодательства, не определена мера его ответственности;
-
установлена лишь необходимость выяснения всех обстоятельств дела посредством проведения последующих процессуальных действий в рамках производства по делу (Определение Арбитражного суда г. Москвы от 28.02.2018 по делу № А40-250904/17‑154‑377).
С такой позицией не согласился ВС РФ, отметив основания для самостоятельного судебного оспаривания такого рода: если оспариваемый правовой акт принят на стадии возбуждения соответствующей административной процедуры и непосредственным образом влияет на объем прав и обязанностей иных лиц, включая права и обязанности, связанные с участием в этой процедуре, он может быть проверен судом с точки зрения соблюдения органом публичной власти тех нормативных положений, выполнение которых является обязательным для того, чтобы административная процедура могла считаться осуществляемой на законном основании.
При этом ВС РФ констатировал следующее
Цитируем документ
Сам факт незаконного возбуждения соответствующей административной процедуры может свидетельствовать о нарушении прав и законных интересов обратившегося в суд лица, если привлечение этого лица к участию в административной процедуре произведено вопреки действующим правовым нормам и сопряжено с необоснованным нахождением такого лица под риском наступления неблагоприятных имущественных, организационных, репутационных и иных подобных последствий.
Определение ВС РФ от 28.01.2019 № 305-КГ18-17135
В дальнейшем была сформирована и иная устойчивая правоприменительная практика, позволяющая говорить о том, что подход ФАС России противоречит положениям ст. 46 Конституции РФ (определения ВС РФ от 23.11.2018 № 309-КГ18-12516, от 28.01.2019 № 305-КГ18-17135, от 26.06.2019 № 119-ПЭК19 по делу № А40-250904/2017).
В 2021 г. судебная практика начала исходить из того, что приказ является правоприменительным актом, влияющим на объем прав и обязанностей лиц, связанных с участием в административной процедуре, в связи с чем может быть проверен судом с точки зрения соблюдения органом публичной власти тех нормативных положений, которые являются обязательными, для исключения сомнений в законности начатой административной процедуры, соответственно, приказ о возбуждении дела может быть обжалован как ненормативный акт (п. 51 постановления Пленума ВС РФ от 04.03.2021 № 2 «О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением судами антимонопольного законодательства»).
В связи с этим при оспаривании указанных актов арбитражный суд должен проверить только основания, исключающие в силу закона возможность их вынесения.
Таким образом, приказ о возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства — ненормативный правовой акт, являющийся официальным «обвинением» в нарушении антимонопольного законодательства, в котором должны содержаться все необходимые сведения для защиты лиц обвиняемых в нарушении антимонопольного законодательства.
Все последующие акты антимонопольного органа не должны выходить за пределы данного приказа и подлежат проверке именно на предмет их соответствия тому вменению вины, которое указано в приказе.
Существенное свойство приказа как ненормативного акта — мотивированность
В начале ХХ в. административист М.Д. Загряцков в своей работе «Право жалобы» обращал внимание на то, что «отсутствие мотивировки противоречит самой идее права жалобы, лишая жалобщика основания для дальнейшего обжалования неправильного решения и чрезвычайно ослабляя, и даже совершенно отнимая возможность жаловаться»1. Надо отметить, что М.Д. Загряцков писал не про мотивированность решений судов, а про немотивированность решений государственных органов. То есть немотивированность решений государственных органов — это также «покушение на право обжалования».
К сожалению, на практике очень часто приказы бывают очень краткими и почти немотивированными. Возможно, это вызвано тем, что требования к приказу разбросаны в разных статьях Закона о конкуренции и они не сформулированы подробно. В статье 39 Закона о конкуренции указаны возможные основания для возбуждения и рассмотрения антимонопольным органом дела о нарушении антимонопольного законодательства.
При этом антимонопольный орган при рассмотрении заявления или материалов:
-
определяет, относится ли рассмотрение заявления или материалов к его компетенции;
-
устанавливает наличие признаков нарушения антимонопольного законодательства и определяет нормы, которые подлежат применению (ч. 5 ст. 44 Закона о конкуренции).
Из указанных норм и ч. 12 ст. 44 Закона о конкуренции следует, что в приказе прежде всего должно быть отражено обоснование принятия к своему рассмотрению дела — основание для возбуждения дела и признаки конкретного нарушения антимонопольного законодательства.
Отсутствие таких данных в приказе является нарушением указанной нормы, но это также нарушает права лиц, привлеченных к рассмотрению дела по обжалованию приказа. Однако сам факт немотивированности решения государственного органа ставит под сомнение законность такого решения, что может явиться основанием для отмены такого решения именно по мотиву немотивированности2.
Действительно, без мотивировки причин принятия дела к своему рассмотрению обжалование приказа возможно только в виде требования признать незаконным сам факт немотивирования приказа.
Требования закона о необходимости указания на признаки нарушения антимонопольного законодательства предполагают точное указание сведений о времени, месте и событии нарушения антимонопольного законодательства. Это исключает возможность комиссии выходить за рамки предъявленного обвинения и тем самым является гарантией от произвола.
Отсутствие таких данных в приказе о возбуждении дела является грубой процессуальной ошибкой, поражающей в правах обвиняемое лицо, лишая его возможности выстраивать свою защиту, зная, в чем его обвиняют. Их восполнение в определении о назначении к делу не может повлиять на законность приказа и нарушение принципа законности при вынесении приказа о возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства. Это вызвано тем, что законность ненормативного акта устанавливается на момент вынесения ненормативного акта. Появление в другом акте сведений о признаках нарушения антимонопольного законодательства «не лечит» ранее вынесенный немотивированный акт.
За отсутствием мотивированности решений административных органов может прятаться их явная незаконность.
В то же время лицо, права и законные интересы которого затрагиваются ненормативным правовым актом, должно иметь возможность ознакомления с мотивами вынесенных в отношении них актов государственных органов, поскольку именно мотивы позволяют полностью оценить легальность решений и при необходимости оспорить их. Кроме того, корреспондирующая данному праву обязанность должностных лиц государственного органа письменно излагать мотивы осуществляемых ими юридически значимых действий является дополнительной гарантией комплексного и всестороннего рассмотрения каждой ситуации.
Требование мотивированности в общении с гражданами и их объединениями зиждется на фундаментальной обязанности государства уважать достоинство личности. Немотивированная коммуникация от государства, безусловно, умаляет достоинство личности, является актом неуважения к личности, игнорированием потребности личности понимать причины того или иного сообщения государственного органа.
В соответствии со ст. 21 Конституции Российской Федерации государство обязано охранять достоинство личности во всех сферах, чем утверждается приоритет личности и ее прав (ч. 2 ст. 17, ст. 18 Конституции Российской Федерации). Из этого следует, что личность в ее взаимоотношениях с государством выступает не как объект государственной деятельности, а как равноправный субъект, который может защищать свои права всеми не запрещенными законом способами (ч. 2 ст. 45 Конституции Российской Федерации) и спорить с государством в лице любых его органов. Никто не может быть ограничен в защите перед судом своего достоинства, а также всех связанных с ним прав (постановление Конституционного суда РФ от 03.05.95 № 4-П).
Полагаем, что признание достоинства личности предполагает обязанность государственных органов быть в таком общении с гражданами и их объединениями, которое бы полностью соответствовало требованию внешней уважительности и содержало желание быть понятым.
Заинтересованные лица должны иметь возможность ознакомления с мотивами вынесенных административных решений, поскольку именно мотивы позволяют полностью оценить легальность решений и при необходимости оспорить их.
Кроме того, обязанность должностных лиц письменно излагать мотивы включает дополнительную гарантию внимательного рассмотрения каждой ситуации с обязательным указанием цели и средств, способных усилить законность и уместность принимаемых решений. «Общими для всех ненормативных правовых актов являются требования законности, обоснованности, мотивированности, целесообразности. Кроме того, по своему содержанию акт должен быть логичным, ясным, кратким, грамотно изложенным»3.
Мы согласны с Е.В. Желтоуховым, который в одной из своих статей пишет: что «...одним из важнейших принципов государственного регулирования любых правоотношений является принцип мотивированности действий государственных должностных лиц при реализации ими возложенных на них полномочий. <…> Принцип мотивированности действий государственных должностных лиц при реализации ими возложенных на них полномочий является важнейшим при оценке действий должностного лица с точки зрения законности... <…> Немотивированные проверки, требования и (или) отказы в предоставлении государственной услуги являются одним из элементов порождения конфликта государства (а не представляющего его должностного лица) и общества, что выливается в многочисленные судебные разбирательства <…> (постановления Федерального арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 23 апреля 2013 г. по делу № А19-12328/2012, от 19 февраля 2013 г. по делу № А19-7673/2012)»4.
Заключение
Следствием соблюдения требования законности ненормативных правовых актов является их мотивированность, и, соответственно, немотивированный ненормативный акт, так же как и немотивированный судебный акт, будет подлежать отмене в связи с его незаконностью.
Немотивированный ненормативный акт не только является препятствием к его обжалованию, но и, являясь незаконным, не может порождать правовых последствий. Сам факт их немотивированности является основанием для их признания незаконными.
Суды неоднократно указывали на необходимость соблюдения требования о мотивированности любого ненормативного правового акта, исходящего от властного органа или должностного лица (постановление Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 21.04.2021 № Ф01-1426/2021 по делу № А43-13020/2020, постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 20.05.2021 № 01АП-2986/2021 по делу № А43-238/2021, постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 16.03.2017 № 02АП-11576/2016 по делу № А82-4924/2016 и др).
Отсутствие в ненормативных правовых актах государственных органов мотивированности неоднократно признавалось судами основанием для признания таких актов незаконными (постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 23.04.2013 по делу № А19-12328/2012, постановление Арбитражного суда Московского округа от 02.11.2020 № Ф05-17046/2020 по делу № А40-164022/2019, постановление Арбитражного суда Московского округа от 29.09.2020 № Ф05-13482/2020 по делу № А40-179338/2019 и др.).
Помимо этого, в арбитражных судах принцип неизменности одного и того же состава суда является чрезвычайно важным процессуальным принципом, он распространяется на стадии подготовки дела к судебному разбирательству, рассмотрения дела по существу и принятия решения (ч. 2 ст. 18 АПК РФ). Если замена в составе суда, рассматривающем дело, произведена без наличия на то установленных процессуальным законодательством оснований, то судебный акт, вынесенный таким составом, будет признан вынесенным в незаконном составе и будет подлежать безусловной отмене.
В то же время следует отметить, что административный регламент Федеральной антимонопольной службы по исполнению государственной функции по возбуждению и рассмотрению дел о нарушениях антимонопольного законодательства Российской Федерации, утвержденный приказом ФАС от 25.05.2012 № 39, не содержит специальных норм, регулирующих замену членов комиссии по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства.
Между тем неизменность состава комиссии является защитой от нарушения прав и законных интересов стороны рассмотрения дела в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности и исключения несогласного члена комиссии.
Поэтому мы полагаем, что замена члена комиссии допустима лишь в исключительных случаях, и именно поэтому законодатель допускает замену на основании отдельного мотивированного решения антимонопольного органа (ч. 2. ст. 40 Закона о конкуренции), и возможность обойти данное требование путем создания условного состава комиссии не предусмотрена.
Фактически установление условного состава комиссии может выступать разновидностью немотивированного решения, поскольку мотивы изменения состава комиссии, естественно, не могут быть заранее известны, что может привести в последующем к абсолютной необоснованности изменения состава комиссии. Такой способ формирования комиссии, на наш взгляд, является самостоятельным основанием для признания приказа о возбуждении дела и назначении комиссии незаконным.
1 Загряцков М.Д. Право жалобы // Вопросы правоведения. № 1. 2012. С. 227—228.
2 Султанов, А.Р. Правовые последствия немотивированности ненормативных правовых актов при их оспаривании в судах / А.Р. Султанов // Вестник гражданского процесса. — 2014. — № 4. — С. 221—231.
3 Настольная книга прокурора / под общ. ред. С.Г. Кехлерова, О.С. Капинус, науч. ред. А.Ю. Винокуров. М., 2013 г. С. 623.
4 Желтоухов Е.В. Отдельные принципы административного регулирования публичных правоотношений // Миграционное право. 2013. № 4. С. 11—14.