С 2025 года досудебное обжалование решений, принимаемых разрешительными органами, станет обязательным

Необходимость введения обязательной «досудебки» по административным спорам объективно востребована.

Предлагаемые правки в ст. 11.4 на самом деле детальным образом регламентируют порядок обжалований. Кажется, то, что и было нужно? Давайте разберемся.

Согласно пояснительной записке, механизм обязательного досудебного обжалования призван обеспечить существенное снижение нагрузки на суды, по аналогии с обязательной досудебной процедурой в арбитражных спорах. Бесспорно, количество судебных дел такая мера уменьшит — очевидно, что какая-то часть жалоб будет удовлетворена на досудебной стадии и до судей не дойдет. Однако спорным видится предположение, что такое снижение окажется существенным, так как введение обязательного досудебного порядка попросту может привести к окончательному формированию практики шаблонных ответов.

На мой взгляд, говорить о каком-то повышении эффективности в таких условиях не приходится и вовсе, в связи с тем, что разрешительные органы по всей своей вертикали руководствуются одинаковыми инструкциями, следовательно, ожидать от вышестоящей ступени принципиально иного решения можно лишь в редких случаях.

В конечном счете введение обязательного досудебного порядка может привести лишь к дополнительным временным издержкам заявителей, а сами жалобы все равно будут оказываться в суде.

С практической точки зрения представляется, что эффективность предлагаемого нового механизма была бы неизмеримо выше при одновременном введении механизма компенсации для заявителя при незаконных и/или необоснованных отказах вышестоящих органов на досудебной стадии рассмотрения жалоб. Представляется, что это сможет сильно дисциплинировать чиновников и резко снизить процент пустых формальных ответов.

Со дня принятия закона сфера досудебного обжалования по замыслу законодателей должна распространиться на услуги по лицензированию, которые предусмотрены Законом о лицензировании, а с 01.01.2025 — дополнительно на услуги, связанные с разрешительной деятельностью (например, услуги по получению разрешения на проведение работ по сохранению объекта культурного наследия).

Предметом жалобы могут быть решения, действия (бездействие) соответствующих органов или их должностных лиц.

Обязательное досудебное обжалование будет распространяться на юридических лиц и ИП, в то время как обычные граждане по-прежнему вправе сразу обращаться в суд. Месячный срок на досудебное обжалование, несмотря на возможность его восстановления по ходатайству заявителей, потребует от последних строго контролировать его соблюдение, поскольку пропуск срока может повлечь утрату права на обращение в суд. К слову, сейчас срок на подачу жалобы в суд составляет три месяца.

Иными словами, для бизнеса появляется дополнительное препятствие при обращении в суд.

Попутно законопроектом планируется снижение требований к электронной подписи соискателей лицензий, а также лиц, заявляющих об изменениях в лицензии, о прекращении лицензируемого вида деятельности или получении сведений из реестра лицензий. Законопроектом допускается даже использование простой электронной подписи физическими лицами, действующими от имени юридического лица или ИП.

Учитывая, что законопроект внесен недавно, нельзя также исключать, что при прохождении чтений в Госдуме его содержание может измениться с включением в него каких-либо иных значимых положений.

Цель законопроекта — урегулирование споров, возникающих между лицензирующим органом и лицензиатом или соискателем на получение лицензии, в досудебном порядке. Тем самым законодатель снимает определенную долю нагрузки с судебных органов, преследуя цель урегулирования споров на уровне исполнительной власти и хозяйствующего субъекта.

Сама по себе идея не нова. Досудебное урегулирование споров обязательно, например, при обжаловании решений налоговых органов.

С появлением обязательного досудебного урегулирования спора для субъектов предпринимательства появляется дополнительный этап, который обязателен в защите своих прав и законных интересов.

Законопроектом устанавливается ряд ограничений: если заявитель отозвал свою жалобу, то повторное обращение исключено. Принимая во внимание весь механизм правовой защиты, лицо, права которого нарушены, больше не сможет отстаивать свои права по данному предмету спора, даже в судебном порядке.

При пропуске срока подачи досудебной жалобы заявителем данный срок может быть восстановлен при наличии трех факторов: уважительность пропуска установленного срока, разумность пропущенного срока и наличие ходатайства заявителя о его восстановлении.

Решение об отказе в рассмотрении жалобы принимается разрешительным органом в течение пяти рабочих дней со дня получения жалобы. Причем отказ в рассмотрении жалобы по основаниям, указанным в подп. «в» — «з» ст. 11 законопроекта, не является результатом досудебного обжалования и полностью исключает возможность обращения в судебные органы.

Между тем законопроект ни слова не говорит о:

• подп. «а» (разрешительный орган принимает решение об отказе в рассмотрении жалобы, если жалоба подана после истечения сроков подачи жалобы и не содержит ходатайства о восстановлении пропущенного срока на подачу жалобы), возможна ли повторная подача жалобы,

• и «б» (в удовлетворении ходатайства о восстановлении пропущенного срока на подачу жалобы отказано), если заявитель жалобы в установленном законом порядке в судебном порядке обжалует полученный отказ разрешительного органа и восстановит срок для подачи досудебной жалобы (ст. 11 законопроекта). Будет ли отказ по основаниям подп. «а» и «б» являться соблюдением досудебного порядка и позволит ли заявителю обратиться в судебные органы, вопрос остается открытым.

На мой взгляд, идея законопроекта интересна и в целом поможет разрешить определенную долю споров в досудебном порядке, но установленный законопроектом перечень ограничений при отказе в принятии жалобы может вызвать дополнительную волну судебных процессов при обжаловании заявителем отказов разрешительного органа в принятии жалоб для досудебного урегулирования споров.

Ясность в реализации данного проекта определенно должно внести правительство, о чем говорится в законопроекте.

Закон об организации предоставления госуслуг уже содержит порядок добровольного досудебного обжалования в сфере оказания госуслуг. Однако в экспертном сообществе отмечалась низкая эффективность данного института, в том числе в связи с тем, что заявители не доверяют самому разрешительному органу рассматривать жалобы на его же действия и решения.

Проект предлагает ввести обязательное досудебное обжалование для получения лицензий, а также иных видов разрешений, которые определит правительство.

Жалоба может быть подана заявителем через портал госуслуг в течение тридцати календарных дней со дня, когда он узнал или должен был узнать о нарушении своих прав.

Решение по жалобе принимается разрешительным органом в информационной системе. Очное рассмотрение таких жалоб (с личным присутствием заявителя) не предусматривается. О результатах рассмотрения жалобы заявитель узнает также через информационную систему.

При этом установлен достаточно короткий срок рассмотрения жалобы — не превышающий 15 рабочих дней со дня ее регистрации, если более короткий срок не установит правительство.

Безусловно, кардинальным новшеством является обязательный досудебный порядок обжалования действий (бездействия) и решений в рамках получения лицензий и определенных правительством видов разрешений. Это означает, что заявитель не сможет обжаловать указанные действия (бездействие) и решения, не обжаловав их предварительно в досудебном порядке. Исключение сделано лишь для граждан, которые не осуществляют предпринимательскую деятельность. Они по-прежнему смогут направлять жалобу напрямую в суд.

В связи с этим первостепенное значение для эффективной работы данного института имеет доверие заявителей к органу, который рассматривает жалобу. Одним из недостатков законопроекта является отсутствие системы, которая не позволила бы рассматривать жалобы тем же должностным лицам, которые принимали обжалуемое решение. Кстати, Закон о госконтроле, на который ссылаются авторы как на аналогичный механизм, такие ограничения содержит.

Еще одним недостатком можно назвать существенное расширение способов и механизмов обжалования в сфере оказания госуслуг. С момента вступления в силу указанных поправок в сфере госуслуг будет действовать обычный порядок обжалования, обязательный порядок досудебного обжалования для лицензий и некоторых разрешений. Нельзя еще забывать о существенном массиве государственных и муниципальных услуг, которые оказываются региональными и муниципальными властями. Обычному заявителю будет непросто сориентироваться в способах направления жалоб по разным видам лицензий и разрешений.

Вместе с тем очевидно, что правительство делает первый шаг в создании общей системы досудебного обжалования государственных и муниципальных услуг и в будущем механизм будет унифицирован.

Досудебное обжалование решений контрольного (надзорного) органа, действий (бездействия) его должностных лиц введено в отношении 62 видов надзора (ч. 2 ст. 39 Федерального закона от 31.07.2020 № 248-ФЗ).

Следует согласиться с тем, что опыт внедрения процедур обжалования в сфере контроля показывает себя довольно положительно уже с 2021 г. Законодатель имеет в своем арсенале полный набор необходимых механизмов для успешной реализации такой же процедуры и в разрешительной системе, а оптимизированная и подготовленная к таким изменениям система портала госуслуг поможет в полной мере реализовать потенциал системы электронного обжалования.

Если законопроект будет принят, то управляющие организации, получившие отказ в лицензии или продлении ее действия, сначала должны будут обжаловать такое решение в досудебном порядке и только после соблюдения досудебного порядка урегулирования спора смогут обратиться напрямую в суд.

В целом эффективность этой системы прежде всего необходимо оценивать в ее динамике, потому что только благодаря конкретным цифрам удастся оценить ее реальный эффект на снижение нагрузки судебной системы России.

Реализуемая законодательная инициатива безусловно упростит процедуру досудебного обжалования решений разрешительного органа, действий (бездействия) его должностных лиц для рядовых граждан и участников гражданского оборота, но о его эффективности и пользе говорить пока еще рано.

Законопроектом предусматривается следующий алгоритм действий заявителя. Жалоба может быть подана в течение 30 календарных дней с момента, когда заявитель узнал или должен был узнать о нарушении прав. Пропущенный срок для подачи жалобы может быть восстановлен.

Жалоба подается в электронном виде, в ней указывается наименование разрешительного органа, ФИО / наименование организации-заявителя, решение должностного лица, которое оспаривается, основания и доводы заявителя, а также требования лица, подавшего жалобу.

В течение 15 рабочих дней рассматривается жалоба. По основаниям, предусмотренным, вносимыми изменениями, может быть вынесено решение об отказе в рассмотрении жалобы. Перечень причин отказа в рассмотрении жалобы является исчерпывающим.

Таким образом, судебное обжалование соответствующих решений и действий (бездействия) возможно будет только после их досудебного обжалования в соответствии с настоящей статьей, за исключением случаев обжалования в суд решений, действий (бездействия) гражданами, не осуществляющими предпринимательскую деятельность.

В целом же законодатель последовательно внедряет механизмы досудебного обжалования, в частности, с начала 2023 года такая процедура стала обязательной при рассмотрении жалоб на решения контрольно-надзорных органов. И при многих плюсах нового порядка, сохраняются все те же минусы, характерные и для досудебного обжалования в сфере контроля.

Так, например, при снижении нагрузки на судей пропорционально может возрасти нагрузка на контролирующие органы, а штат сотрудников, маловероятно, что будет увеличен.

Кроме того, в особенностях такого обжалования разобраться порой непросто. Конечно, это не свидетельствует о том, что такого рода изменения не должны приниматься, но, чтобы они не носили «косметический» характер, необходим комплексный подход, направленный на снижение регуляторных «гильотин» для бизнеса.

В законопроекте прямо не указан перечень подлежащих досудебному обжалованию решений и действий, но предполагается, что подать жалобу можно будет на отказ в выдаче лицензии, при нарушении срока оказания услуги, или порядка выдачи документов, а также при необоснованном требовании допоплаты за услугу.

Обязательность досудебного порядка не позволит обжаловать решение лицензирующего органа сразу в суд. Исключение распространяется на обычных граждан без статуса ИП.

Безусловно нельзя отрицать снижение нагрузки судов посредством принятия вышеуказанного порядка, однако, можно предположить, что законопроект направлен, в первую очередь, на реализацию федерального проекта по цифровизации государства. Не секрет, что многие процессы взаимодействия с государственными органами постепенно трансформируются под указанную цель.

Внедряемый механизм поможет государству анализировать данные по жалобам в целях улучшения сферы лицензирования.

Открытым остается вопрос, снизит ли применение нового закона в случае его принятия нагрузку на бизнес, поскольку не исключается вероятность технических препятствий при попытке подать досудебную жалобу. Здесь положительным видится возможность обращения с заявлением о восстановлении по уважительным причинам пропущенного срока для подачи жалобы.

Возможность снижения нагрузки на предпринимателей видится в новом способе подаче жалобы, который предлагает законопроект — через единый портал госуслуг. Использование портала для подачи жалобы запрещается, если жалоба содержит сведения и документы, составляющие государственную или иную охраняемую законом тайну.

Законопроектом определяются исчерпывающий перечень причин отказов в рассмотрении жалобы, сроки рассмотрения жалобы, возможность восстановления пропущенного срока для подачи жалобы. Подобная предусмотрительность законодателя смягчает недостаток любого обязательного досудебного обжалования решений или действий (бездействия) государственных органов, заключающийся в рассмотрении поступающих жалоб исключительно самим государственным органом, чьи решения, действия (бездействие) обжалуются. В таком случае государственный орган не сможет установить собственный произвольный порядок рассмотрения жалоб.

Досудебное обжалование в сфере разрешительной деятельности реализуется по аналогии с таким обжалованием в сфере контроля. В пояснительной записке к законопроекту отмечается, что с 1 июля 2021 года в сфере контроля такой механизм успешно реализуется.

Однако следует обратить внимание на то, что досудебный порядок обжалования считается соблюденным, если жалоба подана через портал госуслуг, в связи с чем возникает риск существенного влияния технических проблем на рассматриваемую административную процедуру. В случае, если возможности подать жалобу через портал нет ввиду технических неисправностей, может быть утрачен смысл введения такого обжалования, поскольку в таких условиях отказ разрешительного органа, есть вероятность, невозможно будет обжаловать.

Cтоит отметить, что действие комментируемого законопроекта распространяется не на все виды лицензируемой деятельности.

Например, лицензирование производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции регулируется Законом №171-ФЗ¹ и прямо выведено из-под действия Закона о лицензировании отдельного вида деятельности (подп. 2 п. 2 ст. 1). Аналогично относительно производства и оборот табачной продукции, никотинсодержащей продукции и сырья для производства такой продукции (подп. 16 п.2 ст. 1 Закона о лицензировании).

По этим двум примерам видно, что действие законопроекта распространено только на часть лицензируемой деятельности, причем не самую многочисленную.

Проанализируем законопроект на примере города Москвы. Обжалование решений и действий органов государственной власти города Москвы происходит в соответствии с порядком досудебного обжалования решения государственного органа, указанным в административном регламенте любой государственной услуги. Таким образом данная возможность была всегда. Административные регламенты содержат норму об отсутствии конкуренции между судом и госорганом, поэтому при одновременном обжаловании решений государственных органов в вышестоящий госорган и суд, вышестоящий орган в таком случае жалобу не рассматривал.

С учетом этого, на мой взгляд, при обжаловании решений и действий госорганов может произойти «удлинение» пути до суда, что может поставить предпринимателей в еще более невыгодное положение.

Осуществлять лицензируемую деятельность без соответствующей лицензии предприниматель не может, и если он получает отказ в выдаче лицензии, то ему надо будет пройти дополнительный круг обжалования, чтобы дойти до суда.

Известно, что оспорить решения государственных органов в вышестоящей инстанции сложно. В связи с чем предприниматель вынужден повторно подавать документы и оплачивать заново государственную пошлину. По срокам выходит, что 30 дней необходимо заложить на вынесение решения, 21 день - на рассмотрение жалобы и плюс еще 30 дней придется тратить на еще одну подачу. В итоге получается 81 день чистых убытков у предпринимателя.

Очевидно, что предприниматель может потерять достаточно много времени на судебные тяжбы, и без того очень длинные по времени.

Таким образом, усматривается, что законопроект очень подробный, так как структура жалобы напоминает процессуальный кодекс. Однако с учетом, что заявление подается электронно, нет необходимости устанавливать это так подробно. В то же время данные изменения - не для всех видов лицензионной деятельности.

Особую озабоченность вызывает и последний абзац п. 11 ст.11.4 Закона об организации предоставления госуслуг, который говорит о случаях, когда досудебный порядок не соблюден, что автоматически препятствует подаче заявления в суд, таким образом может быть нарушен один из главных правовых принципов– возможность обращения за судебной защитой.

1 Федеральный закон от 22.11.1995 № 171-ФЗ «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции»