В целях унификации порядка внесудебного обжалования приостановления кадастрового учета и (или) госрегистрации прав Росреестр подготовил поправки1 в федеральные законы о госрегистрации недвижимости и о кадастровой деятельности. Насколько предложенные ведомством изменения помогут решить текущие проблемы, «ЭЖ-Юрист» попросил оценить экспертов. Мнения разделились.
1 ID проекта: 141544.
Если посмотреть на справочную информацию о принятых решениях апелляционных комиссий по субъектам РФ, то можно обнаружить, что комиссии удовлетворили менее 5% принятых к рассмотрению жалоб1.
В то же время причиной увеличения большого количества приостановлений учетно-регистрационных действий является разная практика правоприменения со стороны регистраторов2. При этом эти и другие обстоятельства свидетельствуют о том, что система госрегистрации прав на недвижимое имущество далека от совершенства.
В связи с этим Росреестр разработал проект изменений, в котором предложил закрепить единый порядок внесудебного обжалования приостановления кадастрового учета и (или) госрегистрации прав в специальную апелляционную комиссию, состоящую из представителей Росреестра и национального объединения СРО кадастровых инженеров.
Положительным моментом при этом является возможность снижения нагрузки на судебную систему. Однако внесудебный порядок предлагается не закреплять в качестве обязательной стадии. Для сравнения — в действующей редакции обжалование в апелляционную комиссию является обязательным (cт. 26.1 Закона о кадастровой деятельности). Если основной замысел проекта заключается в том, чтобы разгрузить суды, то внесудебный порядок должен быть обязательным, иначе многие будут обжаловать приостановление сразу в суд, минуя апелляционную комиссию.
В любом случае важно, чтобы этот механизм досудебного обжалования работал эффективно.
Из недостатков разработанного Росреестром проекта также отметим следующие.
Во-первых, если апелляционная комиссия признает приостановление обоснованным, то в своем решении она вправе указать и новые основания для приостановления, которых изначально не было в уведомлении о приостановлении. И хотя перечень оснований установлен законом (cт. 26 Закона о госрегистрации), такой подход явно не свидетельствует о правовой определенности для заявителя.
Во-вторых, даже если апелляционная комиссия удовлетворит жалобу, последствием этого является лишь повторное рассмотрение регистратором представленных документов. Это сведет к нулю изначальную цель, ведь при повторном рассмотрении ничто не гарантирует, что не будут выявлены иные недостатки, и это однозначно увеличит сроки регистрации. Интересам заявителя отвечало бы не повторное рассмотрение документов, а отмена приостановления и, как следствие, возобновление учетно-регистрационных действий.
Сама идея внесудебного обжалования представляется хорошей, но при условии, что будут доработаны обозначенные недостатки и что это будет реально работающий механизм, который сократит сроки восстановления нарушенных прав и разгрузит суды. Если же проект разработан лишь формально в целях выполнения указаний Счетной палаты РФ, то пользы от предложенных изменений не будет.
1 Справочная информация о принятых решениях апелляционных комиссий по субъектам Российской Федерации, созданных при органе регистрации прав по состоянию на 25.08.2023 (https://rosreestr.gov.ru/activity/obespechenie-kadastrovoy-deyatelnosti/apellyatsionnye-komissii/).
2 https://ach.gov.ru/upload/iblock/72c/72c533644776199eda0b98db7c657e44.pdf.
Предлагаемые изменения в значительной степени повторяют уже существующий административный порядок обжалования приостановления кадастрового учета, распространяя его на обжалование приостановления госрегистрации прав. Основные правила работы апелляционных комиссий, порядок и сроки обжалования остаются без существенных изменений.
Таким образом, основные положения планируют воспроизвести без каких-либо корректировок.
Лица, обладающие правом на подачу заявления об оспаривании приостановления — заявитель, его представитель либо кадастровый инженер (если приостановление касается кадастрового учета и документов, подготовленных данным кадастровым инженером).
Срок на обжалование составляет 30 дней с момента принятия решения о приостановлении. Срок рассмотрения заявления — 30 дней с момента поступления его в комиссию.
Производство экспертизы и подготовка заключений осуществляются по документам кадастрового инженера СРО, в которой он состоит. Предмет проверки комиссией — наличие оснований для приостановления, установленных в ст. 26 Закона о госрегистрации.
Но отличия все-таки есть. Административный порядок перестает быть обязательным и становится факультативным. В случае несогласия с приостановлением регистрационных действий у заявителя есть путь обжалования как в апелляционной комиссии, так и в судебном порядке. При этом реализация права на судебное обжалование автоматически перекрывает возможность административного обжалования либо ведет к прекращению такой процедуры, если заявление об обжаловании уже было принято к производству апелляционной комиссией.
Кроме того, стоит отметить, что в отличие от действующего регулирования принятие апелляционной комиссией решения об удовлетворении заявления будет являться основанием не для осуществления регистрационных действий (в части кадастрового учета или регистрации прав), а для повторного рассмотрения государственным регистратором предоставленных заявителем документов.
Это предложение выглядит непоследовательным, так как при оценке обоснованности приостановления комиссия рассматривает не только те основания, которые указал государственный регистратор в соответствующем уведомлении, но и иные основания, предусмотренные ст. 26 Закона о госрегистрации. Соответственно, в случае если есть и иные основания для приостановления, не поименованные в уведомлении, в удовлетворении заявления будет отказано.
При этом неясно, зачем в таком случае повторно выносить соответствующее решение регистратору, если предполагается, что все основания, предусмотренные ст. 26 Закона о госрегистрации, были рассмотрены апелляционной комиссией.
В действующей редакции ст. 26.1 Закона о кадастровой деятельности предусмотрена возможность обжалования в административном порядке только решений о приостановлении осуществления кадастрового учета или решений о приостановлении осуществления государственного кадастрового учета и государственной регистрации прав (в тех случаях, когда государственный кадастровый учет и государственная регистрация прав осуществляются одновременно).
При этом в законодательстве отсутствует возможность оспорить во внесудебном порядке такое решение регистратора. Судебный порядок в данных случаях ограниченно применим в связи с длительностью процедуры судебного оспаривания.
В свою очередь проект решает данную проблему, так как его целью является снижение нагрузки на судебную систему для таких случаев.
При этом обращение в комиссию не будет являться обязательной досудебной формой обжалования приостановления, заявитель может выбрать для себя наиболее удобный вариант оспаривания.
Кроме того, проектом предлагается дополнить п. 2 ст. 64 Закона о госрегистрации положениями о том, что порядок прекращения полномочий государственного регистратора прав устанавливается органом нормативно-правового регулирования. Таким образом, предполагается, что Росреестром будет издан соответствующий нормативно-правовой акт, в соответствии с которым полномочия государственного регистратора могут быть прекращены в случае вынесения необоснованных приостановлений осуществления государственного кадастрового учета и государственной регистрации прав, то есть будут созданы предпосылки для личной ответственности регистратора за надлежащее исполнение своих должностных обязанностей.
На мой взгляд, законопроект положительно скажется на процессе государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, ускорит процесс оспаривания решений об отказе, а также введет личную ответственность регистраторов за необоснованные приостановления государственной регистрации прав.
Расширение сфер досудебного обжалования решений о приостановлении и распространение его практически на все процедуры кадастрового учета и (или) регистрации прав позволит сократить бремя расходов для государства, так как судебное обжалование более затратно для бюджета. Указанная мотивация следует в том числе и из пояснительной записки к законопроекту, в которой указано, что он разработан в первую очередь в целях реализации предложений, изложенных Счетной палатой1.
По нашему мнению, законопроект несет позитивные изменения не только для государства, но и для заинтересованных лиц, так как внесудебное обжалование — менее затратная по времени процедура.
Круг лиц, имеющих право на внесудебное обжалование, ограничен заявителем (его уполномоченным представителем), а также кадастровым инженером, подготовившим межевой план, технический план, карту-план территории или акт обследования, представленные совместно с заявлением о государственном кадастровом учете и (или) государственной регистрации прав — в части приостановления государственного кадастрового учета.
Сам порядок представления заявления об обжаловании приостановления, его форму, перечень иных документов, необходимых для обращения в апелляционную комиссию, установит орган нормативно-правового регулирования.
Решение апелляционной комиссии об удовлетворении заявления об обжаловании приостановления является основанием для отмены обжалуемого решения, повторного рассмотрения государственным регистратором прав, представленных на государственный кадастровый учет и (или) государственную регистрацию прав или только государственную регистрацию прав (в случаях, когда закон допускает возможность осуществления госрегистрации прав без одновременного государственного кадастрового учета) документов и принятия по ним решения. Решение апелляционной комиссии об отклонении заявления об обжаловании решения о приостановлении может быть обжаловано в суд одновременно с обжалованием приостановления государственного кадастрового учета и (или) государственной регистрации прав.
Важно обратить внимание на то, что отказ в государственном кадастровом учете (или) государственной регистрации прав по-прежнему можно обжаловать только в судебном порядке. Если законопроект будет принят, то изменения вступят в силу с 1 января 2024 г.
1 Доклад по вопросу о результатах контрольного мероприятия «Проверка результативности и достижения целей предоставления средств федерального бюджета, направленных Росреестру в 2018—2019 годах и истекшем периоде 2020 года на осуществление полномочий по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним с учетом передачи части полномочий».
