Бюджетная система попадет в «ловушку» низкого роста доходной части

Такую незавидную участь предрекают ей ученые Института народнохозяйственного прогнозирования (ИНП) РАН в новом «Квартальном прогнозе ВВП» на 2023-й и 2024—2026 гг. и, конечно, объясняют почему.

Перед собственно прогнозом эксперты ИНП, как обычно, дают обстоятельный анализ текущей ситуации в бюджетной системе.

Доходы

По состоянию на 1 августа текущего года доходы консолидированного бюджета составили 27,3 трлн руб., из них доходы федерального бюджета — 14,5 трлн руб., бюджетов регионов — 12,7 трлн руб. По итогам семи месяцев номинальная динамика доходной части консолидированного бюджета оказалась околонулевой (+0,7% год к году) благодаря ускорению темпов прироста в июне — июле. Во многом это ускорение авторы прогноза связывают со снижением базы сравнения: в II квартале 2022 г. динамика доходов федерального бюджета сократилась до +15% год к году против +35% в I квартале, для региональных бюджетов — с +28 до +22% соответственно. В III—IV кварталах этот фактор также будет во многом обеспечивать существенный положительный прирост в номинальном выражении, считают ученые ИНП.

Тем не менее они отмечают, что ситуация с доходами бюджетной системы остается неоднородной и неоднозначной. С одной стороны, пик сокращения нефтегазовых доходов был пройден в январе — апреле (достигая значений –60% год к году в апреле), тогда как в июле снижение составило всего 11% (в том числе по НДПИ — на 4,5%, по НДД — на 4%, по экспортным пошлинам — на 37,5% год к году). Ослабление рубля и стабилизация экспортных цен на российские товары ТЭК обеспечат рост этих доходов во 2-м полугодии.

С другой стороны, большая часть ненефтегазовых доходов либо имела нестабильную динамику (налог на прибыль, акцизы, налог на совокупный доход и имущество), либо ускорение роста было во многом обусловлено снижением базы сравнения, тогда как в терминах абсолютных величин поступления в II квартале стагнировали на уровне I квартала (внутренний НДС). Исключением стали только налоги на импорт, рост поступлений которых был следствием как ослабления рубля, так и восстановительным ростом физических объемов, а также поступления по НДФЛ, отражающие, в первую очередь, рост заработной платы на фоне низкой безработицы и напряженности на рынке труда.

Рост зарплат благоприятно сказался и на доходах внебюджетных фондов: динамика их собственных доходов ускорилась до +23% в II квартале и до +73% в июле год к году против снижения на 3% в I квартале текущего года. Это позволило получить прирост общего объема доходов фондов даже при сокращении трансфертов (–5% в II квартале).

Расходы

Расходы консолидированного бюджета по итогам января — июля составили 28,5 трлн руб., увеличившись на 13,5%. Авторы анализа отмечают, что новая система финансирования расходов, предусматривающая ускоренное авансирование в начале года, привела к изменению сезонности в течение финансового года: после роста на 27% в I квартале динамика расходов замедлилась до +7% в II квартале и +2% в июле. Это отразилось и на структуре расходов: динамика расходов на национальную экономику и ЖКХ сократилась до +3% в II квартале против +33% в I квартале, для расходов на госуправление — с +50 до +11% год к году. Динамика социальных расходов оставалась стабильной либо ускорилась. Так, расходы на здравоохранение региональных бюджетов увеличились на 7% в II квартале, расходы внебюджетных фондов по той же ста­тье — на 15% (после снижения в I квартале на 8 и 11% год к году соответственно). Темпы прироста расходов на образование (+13% в I и II кварталах) и социальную политику (+10—15% для региональных бюджетов и +5—17% для внебюджетных фондов) были более стабильными.

Снижение динамики расходов привело к стабилизации бюджетной системы с точки зрения сокращения ее дефицита. Прежде всего это касается федерального бюджета: суммарный дефицит в II квартале составил 0,3 трлн руб. против 2,1 трлн руб. в I квартале.

Прогноз

По итогам 2023 г. доходы консолидированного бюджета, по оценкам ученых ИНП, могут составить 45,3 трлн руб., что на 4,5% (или 2,2 трлн руб.) меньше уровня 2022 г. Основное снижение придется на нефтегазовые доходы, доля которых в общем объеме бюджетных доходов снизится с 33,2 до 25,2% (минимум за последние три года). При этом падение поступлений по вывозным пошлинам (–41% год к году) будет значительно глубже, чем по НДПИ (–25%) благодаря дополнительным ежемесячным доплатам по НДПИ на газ в размере 50 млрд руб. от ПАО «Газпром».

Авторы прогноза считают, что, несмотря на высокие темпы роста ненефтегазовых доходов в 1-м полугодии текущего года, в целом по итогам года положительную динамику удастся сохранить только по поступлениям НДС (внутреннего и на импорт) и импортных пошлин (+15 и +91% год к году соответственно). Также поддержку динамике доходной части бюджета окажет снижение выплат из бюджета по акцизу на переработку нефти (с 3,3 трлн руб. в 2022 г. до 1,9 трлн руб. в 2023 г.).

Неблагоприятная ситуация по итогам года будет зафиксирована по налогам на прибыль и доходы (снижение их поступлений составит 6,6% год к году), для которых во 2-м полугодии ожидается снижение налогооблагаемой базы на фоне роста базы сравнения. И если НДФЛ вернется к положительному росту уже в I квартале следующего года, то по налогу на прибыль аналитики ИНП ожидают возврата к растущей динамике не ранее III квартала 2024 г., что серьезно снижает устойчивость, в первую очередь, региональных бюджетов.

По их оценке, величина расходов консолидированного бюджета в 2023 г. составит 49,7 трлн руб., что только на 0,6% меньше прошлогоднего рекордного уровня. Однако ученые считают, что масштабной консолидации удастся избежать только при условии формирования дефицита в размере 2,6% к ВВП (4,3 трлн руб.). Профинансировать его во 2-м полугодии, по их мнению, возможно будет за счет средств ФНБ даже при условии сворачивания активной эмиссии госбумаг, так как на 1 августа было использовано только 19% из зарезервированного в рамках закона о ФБ объема средств ФНБ на финансирование дефицита.

Эксперты ИНП прогнозируют, что в 2024—2026 гг. динамика доходов будет колебаться в пределах +4—6,3% в год, что будет обусловлено, с одной стороны, общеэкономической динамикой, определяющей формирование налогооблагаемой базы ненефтегазовых доходов. С другой стороны, они ожидают снижения доли нефтегазовых доходов до 20,2% от общей величины консолидированных бюджетов на фоне планируемого обнуления экспортных пошлин на нефть и нефтепродукты в 2024 г. и отмены дополнительных взносов по НДПИ на газ после 2025 г.

«Снижение нефтегазовых доходов, продуцированное данными изменениями, не будет компенсировано ростом поступлений по прочим нефтегазовым платежам при инерционном характере восстановления объемов добычи и экспорта энергоресурсов», — считают авторы прогноза.

Также они полагают, что динамика расходов в среднесрочной перспективе будет ниже динамики доходов в связи с анонсированной консолидацией бюджета: прирост расходов в номинальном выражении за период 2024—2026 гг. не превысит 10%, что означает их снижение в реальном выражении на 10% к уровню 2023 г. Такая бюджетная политика, убеждены эксперты ИНП, позволит повысить устойчивость бюджетной системы (снизив уровень дефицита до 1% к ВВП уже в 2025—2026 гг.) и, более того, начать пополнение ФНБ за счет дополнительных нефтегазовых доходов (в 2025 г. — на 780 млрд руб., в 2026 г. — на 330 млрд руб.).

«Однако отказ от поддержки внутреннего спроса за счет бюджетных средств станет причиной того, что отечественная бюджетная система попадет в „ловушку“ низких темпов прироста доходной части. Это приведет к необходимости сокращения государственных инвестиций (на 1% в реальном выражении ежегодно), невозможности индексации зарплат бюджетников и социальных выплат темпами выше инфляции, снижению динамики государственного потребления вдвое (с 2,9% в год в 2021—2023 гг. до 1,4% в 2024—2026 гг.) — считают ученые ИНП РАН.

Источники финансирования дефицита КБ, трлн руб.

Источник: ИНП РАН