Формальный подход в процедуре согласования генплана больше не пройдет

Существующая процедура согласования проектов генпланов предусматривает необходимость их согласования с уполномоченными органами госвласти — в частности, когда проектом предусмотрено включение в состав земель участков из лесного фонда. При этом допускается «согласование по умолчанию»: проект считается согласованным, если в установленный законом срок в орган местного самоуправления не поступает заключение от уполномоченного органа. Именно этим руководствовалось Собрание депутатов городского округа, утверждая спорный генплан, по которому отсутствовало заключение уполномоченного госоргана.

Рассмотрев ситуацию, КС РФ отметил, что правовое регулирование отношений, связанных с использованием лесных ресурсов, основывается на принципе приоритета публичных интересов и предполагает обеспечение сохранности лесного фонда, его рациональное использование. КС РФ отдельно выделил основные отличия правового режима лесов в составе земель населенных пунктов и в составе земель лесного фонда:

• режим использования лесов в составе лесного фонда жестко ограничен пределами, установленными Лесным кодексом РФ; в частности, там не допускается практически никакого капитального строительства;

• режим использования земельных участков в составе населенных пунктов определяется территориальными зонами и градостроительными регламентами таких зон, что не исключает возможности органов местного самоуправления отнесения вчерашних лесных земель к категории, например, производственной или жилой застройки с соответствующими последствиями.

Одна из целей согласования проекта генплана с уполномоченным федеральным органом исполнительной власти — проверка того, насколько его содержание в части включения в границы населенного пункта земельных участков из состава земель лесного фонда соответствует законодательству в сфере лесных отношений.

Отсюда КС РФ делает вывод: оспариваемые нормы в системе действующего правового регулирования не могут предполагать право представительного органа местного самоуправления в случае непоступления от федеральных органов по истечении установленного срока заключений на проект произвольно устанавливать границы населенного пункта в части включения в состав его территории земель лесного фонда. Получение такого заключения является обязательным.

Однако, понимая, что подобных генпланов, утвержденных при «молчаливом согласии» со стороны органов госвласти, довольно много, и, более того, земли, занятые лесами в составе населенных пунктов, уже могли сменить целевое назначение и эксплуатируются в настоящее время совершенно иначе, КС РФ предлагает определенную вариативность при рассмотрении подобных споров.

Так, если с момента утверждения соответствующего генплана прошел существенный срок (более года), то решение вопроса о его признании недействующими в части включения в границы населенных пунктов земель лесного фонда нельзя принимать исключительно по формальным основаниям (то есть из-за отсутствия согласия уполномоченного органа). Необходим сбалансированный учет экологических, экономических, социальных и иных факторов. В частности, необходимо учитывать ряд факторов (целевое назначение земель лесного фонда; текущее фактическое использование данных земель; права частных лиц).

Таким образом, КС РФ, с одной стороны, установил императивность получения органом местного самоуправления заключения от уполномоченного органа в случае предложения о включении земель лесного фонда в земли населенных пунктов (указав в том числе и на корреспондирующую обязанность государственного органа предоставить такое заключение, а также на возможность разрешения спора по этому вопросу в судебном порядке). А с другой стороны, предписал учитывать баланс интересов при ситуациях, когда земли лесного фонда уже давно включены в земли поселений: судам необходимо анализировать целесообразность их возврата с учетом возможного нарушения прав граждан и организаций, которые могут использовать эти земельные участки в настоящее время.

В очередной раз перед судами встал вопрос законности принятия генплана при отсутствии его согласования уполномоченным госорганом исполнительной власти. В Постановлении КС РФ дал свою оценку правоприменения нормы о презумпции согласования проекта в связи с истечением срока подготовки соответствующего заключения. Позиция КС РФ затронула сразу несколько животрепещущих тем: роль судебного прецедента в российской правовой системе и пределы судейского усмотрения при разбирательстве дела.

По букве закона, орган местного самоуправления, представивший проект генплана для согласования в установленном порядке, вправе полагать, что он согласован, если по истечении определенного срока не поступило сводное заключение, которое готовится уполномоченным госорганом исполнительной власти. Вводя такое регулирование, законодатель обоснованно предполагал, что оно в должной мере служит целям оптимизации и ускорения процесса согласования проекта генплана, защиты муниципальных образований от неразумного затягивания процесса и стимулирования уполномоченных органов к своевременному решению поставленных перед ними задач и в этом отношении направлено на обеспечение надлежащего функционирования и взаимодействия всех органов публичной власти.

Однако формальный подход муниципальных органов к применению ч. 8 ст. 25 ГрК РФ нарушает принцип приоритета публичных интересов, который предполагает, в частности, обеспечение сохранности лесного фонда, его рациональное использование и эффективное воспроизводство лесов как естественного богатства, ценности всенародного значения.

В судебной практике сложился подход, в соответствии с которым генплан, предусматривающий включение в границы населенных пунктов земель лесного фонда, не может быть утвержден в отсутствие положительного заключения на него уполномоченного органа исполнительной власти, в том числе по истечении нормативно определенного срока для согласования. При этом суды отклоняют ссылки на ч. 8 названной статьи на том основании, что утверждение документа территориального планирования при квалифицированном молчании уполномоченного органа исполнительной власти само по себе не подтверждает соблюдения порядка принятия генплана.

КС РФ признал оспариваемые нормы соответствующими Конституции РФ, при этом одобрил устоявшуюся судебную практику и пришел к следующим выводам:

• проект генплана, предусматривающий перевод земель лесного фонда в категорию земель населенных пунктов, должен получить обязательное согласование уполномоченного органа госвласти. При этом органы местного самоуправления вправе оспаривать бездействие госорганов в случае просрочки предоставления согласования;

• в случае утверждения генплана в отсутствие согласования и оспаривания госорганами его законности суды должны исходить из необходимости сохранения баланса права на благоприятную окружающую среду и правомочий Российской Федерации в сфере организации рационального использования лесов, с одной стороны, и прав частных лиц, включая право частной собственности, право на осуществление предпринимательской деятельности, право на жилище, а также потребностей социально-экономического развития муниципального образования (и конкретного населенного пункта), с другой стороны, рассматривая каждый конкретный случай, исходя из его индивидуальных особенностей.

В спорах с госорганами (в особенности между ними) можно выделить два основных подхода: «молчание — знак согласия» и «право любит активных». Постановление КС РФ подтверждает эффективность последнего и прямо указывает на возможность (и даже необходимость) активных действий со стороны органов местного самоуправления путем оспаривания действий (бездействий) федерального органа власти, нарушения сроков, решений такого органа: «…при неполучении в установленный срок положительного заключения он обязан проявлять инициативу в получении сведений относительно подготовки заключения на проект, направленный на согласование в уполномоченный орган государственной власти. Этому корреспондирует обязанность уполномоченного федерального органа исполнительной власти отправить соответствующее заключение на направленный ему проект генплана в установленный законом срок».

Несмотря на оговорки¹, одним из существенных моментов для правоприменительной практики (в том числе исходя из смысла и духа толкования) мы считаем следующие выводы Постановления:

• «…бремя неблагоприятных последствий ошибочных решений и действий уполномоченных органов и должностных лиц не может возлагаться исключительно на граждан, а правовой механизм устранения таких ошибок — исходя из конституционных принципов правового государства и верховенства права, а также принципов справедливости и юридического равенства - должен обеспечивать баланс конституционно защищаемых ценностей, публичных и частных интересов на основе вытекающих из указанных принципов критериев разумности и соразмерности…»

• «…причем, если с утверждения соответствующего генерального плана прошло более года, суд должен разрешать вопрос о неправомерности утверждения генерального плана в части включения земель (земельных участков из земель) лесного фонда в границы населенного пункта вариативно в отношении отдельных таких территорий на основе баланса права на благоприятную окружающую среду и правомочий Российской Федерации в сфере организации рационального использования лесов, с одной стороны, и прав частных лиц, включая право частной собственности, право на осуществление предпринимательской деятельности, право на жилище, а также потребностей социально-экономического развития муниципального образования (и конкретного населенного пункта), с другой стороны, при соблюдении нормативных требований к границам населенных пунктов...».

Следует отметить, что нередко при вынесении судебных решений не хватает именно баланса и разумности. В результате в качестве пострадавших могут оказаться добросовестные владельцы и собственники земельных участков.

1 «…истолкование не затрагивает вопроса о правовых последствиях отмены решения об утверждении генерального плана в части земель (земельных участков из земель) лесного фонда в случае, когда соответствующие земельные участки, будучи в составе земель населенных пунктов, были предоставлены гражданам и юридическим лицам в установленном Земельным кодексом Российской Федерации порядке для использования в соответствии с принятыми в муниципальном образовании правилами землепользования и застройки…».

В новом постановлении КС РФ сформулировал позицию по вопросу оценки соблюдения порядка согласования проекта генплана в случае неполучения ответа от уполномоченного органа относительно такого проекта.

Предметом рассмотрения КС РФ выступили п. 7 и 8 ст. 25 ГрК РФ в редакции, действующей на дату принятия спорного акта. КС РФ посчитал жалобу допустимой в том числе на том основании, что в настоящее время предусмотрен аналогичный порядок согласования проекта генплана.

Так, согласно п. 8 ст. 25 ГрК РФ, в случае непоступления заключений на проект в срок, установленный п. 7 этой же статьи, данный проект считается согласованным уполномоченными органами. В действующей редакции несколько иная формулировка, но общий смысл тот же.

Вводя механизм согласования «по умолчанию», федеральный законодатель преследовал цели оптимизации и ускорения процесса согласования проекта генплана. Однако в отношении лесного фонда, по мнению КС РФ, данные положения должны оцениваться с учетом его особого правового статуса и жизненно важной многофункциональной роли. Орган местного самоуправления не вправе приступить к утверждению проекта генплана без положительного заключения на проект.

КС РФ также дал оценку ограничительному толкованию ст. 25 ГрК РФ и признанию порядка согласования нарушенным в отсутствие положительного заключения на изменение статуса земель лесного фонда, которое устоялось в судебной практике.

Признавая, что такое толкование не следует из буквального смысла оспариваемых норм, КС РФ посчитал, что его нельзя рассматривать как нарушающее права муниципальных образований с учетом особого значения земель лесного фонда.

Но суды, как указывает КС РФ, не должны ограничиваться формальным признанием генплана недействующим. При таких условиях, если с момента утверждения соответствующего генплана прошел существенный срок, необходимо оценить реальную значимость возвращения земельных участков в состав земель лесного фонда, особенно когда они уже предоставлены с таким целевым назначением, которое не может быть реализовано на землях лесного фонда.

При этом один год с даты утверждения генплана уже следует считать существенным сроком, т.к. по истечении года могут быть изменены правила землепользования и застройки, устанавливающие градрегламенты применительно к участкам, включенным в границы населенных пунктов из земель лесного фонда.

Следует положительно оценить позицию КС РФ относительно недопустимости формального подхода и необходимости оценивать всю совокупность обстоятельств. Ведь с момента утверждения генплана могло быть осуществлено предоставление земельных участков, на них могло быть реализовано строительство либо ведение иной деятельности. Очевидно, что граждане и организации не должны нести риск негативных последствий от нарушений, допущенных при согласовании.

Не отрицая ни в коей мере важность лесов, нельзя не заметить, что их охрана и надлежащее исполнение иных связанных с этим функций, в том числе в части рассмотрения проектов и направления заключений в установленный срок, это прежде всего задача и ответственность соответствующих органов.

Если все же обращаться к содержанию и буквальному толкованию оспариваемых норм, то они сформулированы максимально конкретно и не содержат в себе исключений либо оговорок, формально органы местного самоуправления действуют в рамках предусмотренной процедуры.

Вместе с этим в ситуации отсутствия ответа КС РФ предлагает органам местного самоуправления проявить инициативу в получении сведений, а также указывает на право оспаривания бездействия либо отказа уполномоченного органа в части согласования включения земель лесного фонда в границы населенного пункта.

Однако в таком случае вопрос утверждения генплана откладывается на неопределенный срок, что явно не является благоприятным фактором для целей градостроительной деятельности.

Помимо этого, практикой не выработаны критерии, которыми следовало бы руководствоваться при поиске баланса между публичными и частными интересами в подобных спорах. Сложности в правоприменении возникают даже при подробной регламентации правоотношений, что можно проследить на примере закона о «лесной амнистии».

Также отметим, что конституционное истолкование давалось нормам именно в смысле, связанном с землями лесного фонда, и не должно автоматически распространяться на иные аспекты порядка согласования, о чем указывает и сам КС РФ.

Кроме того, указанная позиция не должна распространяться на порядок устранения пересечения границ лесных участков и участков иных категорий, который предусматривает приоритет сведений ЕГРН и исправление реестровой ошибки в случае, если в трехмесячный срок от уполномоченного органа не поступит уведомление об оспаривании зарегистрированного права.

По общему правилу генплан можно считать согласованным после истечения срока согласования проекта генплана муниципального образования даже без получения положительного заключения на него от уполномоченного федерального органа исполнительной власти. Из-за данного положения и возникли вопросы на практике.

В отсутствие прямого указания на необходимость согласования генплана уполномоченным органом в него стали включать территории лесного фонда, находящегося в ведении РФ. То есть лесной фонд, принадлежащий Российской Федерации, включался в генплан муниципального образования. Это породило множество споров.

Судебная практика достаточно обширна и за редким исключением идет по пути признания одной из целей согласования проекта генплана с уполномоченным федеральным органом исполнительной власти проверки соответствия его содержания в части включения в границы населенного пункта земельных участков лесного фонда законодательству в сфере лесных отношений.

Вместе с тем, суды так же указывали, что оспариваемые нормы в системе действующего правового регулирования не могут предполагать право представительного органа местного самоуправления в случае непоступления от федеральных органов по истечении установленного срока заключений на проект произвольно устанавливать границы населенного пункта в части включения в него территорий земель лесного фонда, которое влечет существенные правовые, экологические и экономические последствия. Именно эту правоприменительную практику аккумулировал КС РФ в Постановлении (апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 15.06.2021 № 66а-702/2021; кассационное определение Седьмого кассационного суда общей юрисдикции от 29.06.2022 № 88а-10115/2022; апелляционное определение ВС РФ от 29.09.2016 № 66-АПГ16-12; определение ВС РФ от 18.05.2017 № 66-АПГ17-14 и др.).

При этом суды отклоняли ссылки на возможность утверждения документа территориального планирования при квалифицированном молчании уполномоченного органа исполнительной власти, поскольку такой факт сам по себе не подтверждает соблюдения порядка принятия генплана (апелляционное определение ВС РФ от 26.05.2016 № 33-АПГ16-10).

В результате проверить законность положений ГрК РФ о порядке согласования генплана пришлось КС РФ, который не нашел противоречия Конституции и указал на отдельный статус конкретно лесного фонда и невозможность согласования генплана «по умолчанию» в случае включения в него леса.

Таким образом, КС РФ поддержал судебную практику, складывающуюся с 2016 года.

В Постановлении КС РФ отметил, что, действительно, в судебной сфере сложился подход, в соответствии с которым генплан, предусматривающий включение в границы населенных пунктов, входящих в состав муниципальных образований, земель лесного фонда, не может быть утвержден в отсутствие положительного заключения на проект генплана уполномоченного федерального органа исполнительной власти, подготовленного в соответствии со ст. 25 ГрК РФ, в том числе по истечении нормативно определенного срока его согласования (3 месяца).

Закрепляя самостоятельность местного самоуправления в качестве его основного свойства и принципа взаимоотношений с органами государственной власти, Основной закон вместе с тем исходит из того, что эта самостоятельность не является абсолютной. Она должна определяться пределами, устанавливаемыми действующим законодательством (части 2 статьи 15 Конституции), с учетом того, что органы местного самоуправления входят в единую систему публичной власти в Российской Федерации и осуществляют взаимодействие для наиболее эффективного решения задач в интересах населения, проживающего на соответствующей территории (часть 3 статьи 132 Конституции).

Суд отмечает, что в силу жизненно важной многофункциональной роли лесного фонда и значимости для общества в целом, а также права собственности Российской Федерации на земли лесного фонда (ч. 1 ст. 8 и ст. 81 Лесного кодекса РФ), управление и распоряжение такими земельными участками осуществляет Российская Федерация (п. 2 ст. 9 ЗК РФ).

Поэтому если предполагается изменение территории населенного пункта путем включения в нее земель лесного фонда, необходимо согласовывать это с уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, поскольку утверждение генплана влечет перевод земель из одной категории в другую.

В связи с этим, заключает КС РФ, орган местного самоуправления не вправе приступить к утверждению проекта генплана без положительного заключения на проект, даже если истек установленный ГрК РФ 3-х месячный срок для такого согласования. В ином случае будут нарушены другие положения, устанавливающие монополию Российской Федерации на распоряжение такими участками, а произвольный, то есть без согласования с органами федеральной власти, перевод земель лесного фонда в собственность других уровней способен привести к негативным социально-экономическим последствиям, нарушив конституционные права и свободы граждан (в частности на благоприятную среду), в пользу чего в Постановлении приводятся соответствующие примеры. Представляется, что следует согласиться с выводами КС РФ.