Существующее нормативное регулирование позволяет различное толкование проблемы законной силы решений об отказе в возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства. При этом существующие пробелы в законодательстве успешно восполняются соблюдением основополагающих принципов: правовой определенности, non bis in idem («не дважды за одно и то же») и res judicata («решенное дело считается истиной»). В материале проанализируем правовую природу этого юрисдикционного акта, иные применимые в этом случае принципы, а также исследуем вопрос правовых последствий законной силы такого акта и возможности его преодоления без отмены.
Безусловно, при обращении в антимонопольный орган доводы о нарушении антимонопольного законодательства должны быть тщательно проверены. При этом антимонопольный орган, обладая значительно большими возможностями по истребованию информации и опытом в выявлении антимонопольных нарушений, не ограничится только изучением присланных доказательств, но и сам предпримет меры для надлежащей проверки наличия признаков правонарушения.
Однако в случае, если в отношении юридического лица постановляется приказ об отказе в возбуждении дела об антимонопольном правонарушении, то возможно ли его обжаловать?
Законодатель установил, что отказ в возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства должен быть мотивирован, вместе с этим в законодательстве основания для его преодоления, вопреки конституционно правовым принципам1, не указаны.
Такая ситуация была следствием правового регулирования в п. 4 ч. 9 ст. 44 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее — Закон о защите конкуренции), в котором было предусмотрено, что антимонопольный орган принимает решение об отказе в возбуждении дела в случае, когда по факту, явившемуся основанием для обращения с заявлением, материалами, имеется вступившее в силу решение антимонопольного органа, за исключением случая, если имеется решение антимонопольного органа об отказе в возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства в соответствии с п. 2 настоящей части или решение о прекращении рассмотрения дела в соответствии с п. 2 ч. 1 ст. 48 Закона о защите конкуренции и заявитель представляет доказательства нарушения антимонопольного законодательства, неизвестные антимонопольному органу на момент принятия такого решения.
На первый взгляд, в этой норме проявлены лишь предпосылки для реализации в антимонопольном законодательстве конституционных принципов поддержания доверия и защиты правомерных ожиданий2, более того, предпосылок для признания принципа эстоппель, который в области актов государственной власти понимался: «estoppel есть законный результат или вывод, вытекающий из признаний (admission), которые или в действительности были сделаны или которые предполагаются, как имевшими место, и они являются обязательными для всех лиц, до которых они касаются…»3.
Однако, если сравнить различные редакции Закона о защите конкуренции, предпосылки этих положений можно обнаружить в ст. 48. В более ранней редакции п. 5, 6 ч. 1 ст. 48 Закона о защите конкуренции было такое основание для прекращения производства по делу:
Цитируем документ
5) наличия вступившего в законную силу судебного акта, в котором содержатся выводы о наличии или об отсутствии нарушения антимонопольного законодательства в рассматриваемых комиссией действиях (бездействии);
6) наличия вступившего в силу решения антимонопольного органа об установлении факта нарушения антимонопольного законодательства в отношении рассматриваемых комиссией действий (бездействия).
И лишь после принятия очередных изменений в Закон о защите конкуренции, которые уже почти традиционно принимаются пакетами, указание в качестве основания для прекращения «наличие вступившего в законную силу судебного акта из текста закона» исчезло. При этом в пояснительной записке к «четвертому антимонопольному пакету»4 не указано обоснований для этого, там говорилось лишь об уточнении основания для прекращения рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства (ч. 1 ст. 48).
В то же время антимонопольный орган, осуществляя проверку заявлений о нарушении антимонопольного законодательства, действуя в качестве юрисдикционного органа, вынося решение об отказе в возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства, фактически осуществляет защиту привлекаемого лица от необоснованного привлечения.
Если же проверка проводилась по жалобе конкурента, то окончание проверки отказом в возбуждении дела обладает еще большей ценностью, поскольку в этом случае отказ в возбуждении дела был юрисдикционным актом, защищающим другую сторону. Доверие к юрисдикционному органу, а также к самому государству при этом многократно возрастает.
Принципы обжалования отказа в возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства
В то же время не оценивается и не осознается должным образом сам факт правовой определенности законодательства, равным образом и наличие пробелов в законодательстве.
Принцип правовой определенности
Правовая определенность необходима для того, чтобы участники соответствующих отношений могли в разумных пределах предвидеть последствия своего поведения и быть уверенными в неизменности своего официально признанного статуса, приобретенных прав и обязанностей.
Принцип правовой определенности имеет своей целью обеспечить участников соответствующих отношений возможностью точно спрогнозировать результат своих действий и в том числе дать надежду, что права данных лиц будут защищены, что при разрешении спора действия правоприменителя также будут прогнозируемы и предсказуемы и не будут меняться от случая к случаю5.
КС РФ неоднократно выражал правовые позиции, указывая, что федеральный законодатель при возложении на органы публичной власти контрольной функции и наделении их полномочиями действовать властно-обязывающим образом должен соблюдать вытекающие из конституционных принципов правового государства требования определенности, ясности, недвусмысленности правовых норм и их согласованности с системой действующего правового регулирования, это распространяется и на правовое регулирование сроков, в течение которых подлежат исполнению требования государственных органов, осуществляющих функции государственного контроля (надзора), а также сроков проведения контрольно-надзорных мероприятий.
В частности, в отношении дискреции федерального законодателя в регулировании сроков проведения проверочных мероприятий и правил их исчисления КС РФ в постановлении от 16.07.2004 № 14-П указал, что их регулирование предопределяется как необходимостью гарантировать исполнение обязанностей, возложенных законом на соответствующих субъектов, так и недопустимостью создания условий для нарушения их конституционных прав и свобод.
Принципы non bis in idem и res judicata
Отметим, что именно посредством принятия административного юрисдикционного органа требованию нормы придается «индивидуальный характер», порождающий ясность, какие обязанности или какие именно права вытекают из правового положения в конкретном случае6.
По нашему мнению, принцип non bis in idem («не дважды за одно и то же») защищает лицо, в отношении которого вынесено отказное решение, от повторного привлечения к ответственности за правонарушение до преодоления законной силы решения об отказе в возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства.
Это не что-то новое, а, скорее, забытое старое. Еще в законодательстве XIX в. содержался запрет произвольного пересмотра решений административных органов самими административными органами: «…присутственным местам, за исключением случаев, точно указанных в законе, воспрещается перевершивать собственные решения, а также отменять решения других мест, им равных или неподчиненных»7.
Принцип res judicata («решенное дело считается истиной») и порождаемая им презумпция применимы также в отношении решений государственного органа. Хотя эта презумпция допускает опровержение, но для этого нужно исследовать вопрос о преодолении решений на основе ранее состоявшихся проверок, которые не были оспорены и давали защиту от повторного привлечения.
Применение п. 4 ч. 9 ст. 44 Закона о защите конкуренции должно осуществляться с соблюдением принципа non bis in idem («не дважды за одно и то же») в его трактовке, данной КС РФ, который исходит из того, что non bis in idem конкретизирует общепризнанный принцип справедливости, который направлен на поддержание правовой безопасности, определенности и стабильности и относится к основаниям публично-правовой ответственности, когда ее наступление с объективной стороны обусловлено одним и тем же деянием с теми же обстоятельствами его совершения.
Это исключает привлечение одного и того же лица к публично-правовой ответственности дважды за то же деяние, включая случаи, когда квалификация содеянного в качестве противоправного однажды уже опровергнута как основание ответственности решением, принятым в надлежащей юрисдикционной процедуре (постановления КС РФ от 14.07.2015 № 20-П, от 04.02.2019 № 8-П и от 12.05.2021 № 17-П; Определение КС РФ от 27.02.2020 № 312-О).
Этот подход КС РФ полностью корреспондирует подходам доктрины: «исконным правилом римского процесса» было положение, что на его определенной стадии истец «не может уже во второй раз вчать („вчинить“) иск о том же, хотя бы по первому процессу разбора и приговора почему-либо не было»8.
Правовая доктрина исходила из того, что нужно говорить не о предотвращении «двойной» ответственности за одно и то же деяние, а о невозможности вторичного искового разбирательства по одному и тому же делу.
Международно-правовые акты в качестве предпосылки применения правила non bis in idem учитывают не только первоначальное осуждение лица, но и состоявшееся его оправдание по данному делу9.
КС РФ также и раньше отмечал:
Цитируем документ
Одним из универсальных принципов законодательного регулирования юридической ответственности является правило non bis in idem, получившее директивное закрепление в ч. 1 ст. 50 Конституции РФ и — применительно к ответственности за административное правонарушение — нашедшее свое прямое подтверждение в ч. 5 ст. 4.1 КоАП РФ, согласно которой никто не может нести административную ответственность дважды за одно и то же административное правонарушение. Раскрывая нормативное содержание ч. 1 ст. 50 Конституции РФ, КС РФ ранее последовательно констатировал, что, несмотря на ее буквальное содержание, ограниченное только уголовной ответственностью, Конституция РФ не допускает неоднократного привлечения к административной ответственности за одно и то же деяние.
Постановление от 11.05.2005 № 5-П
Повторное привлечение лица к одному и тому же виду ответственности за одно и то же деяние было бы — вопреки конституционным требованиям правовой безопасности, правовой определенности и стабильности — ответственностью без правонарушения, что неприемлемо в правовом государстве (постановления КС РФ от 21.03.2013 № 6-П, от 06.04.2021 № 10-П).
Таким образом, запрет повторного привлечения к ответственности — это правовой принцип, обладающий качествами императивной нормы jus cogens, принятой в каждом государстве в интересах обеспечения права индивида на судебную и иную защиту и вместе с тем признанной международным сообществом государств в интересах поддержания единого правопорядка.
Идеальная трактовка принципа non bis in idem должна иметь в виду его комплексное содержание, его общеправовую значимость, что предполагает его применение в иных сферах ответственности, прежде всего административной и дисциплинарной, и, соответственно, охватывать иные, чем преступления, виды правонарушений10.
КС РФ в своем постановлении от 06.04.2021 № 10-П специально разъяснил, что «соответствующий запрет не может быть сведен только к собственно административной ответственности, а распространяется и на случаи привлечения лица за содеянное <…> и к ответственности, хотя и предусмотренной отраслевыми федеральными законами, но по своей правовой природе являющейся публично-правовой, носящей, по общему правилу, карательный, а не восстановительный характер» (постановление от 04.02.2019 № 8-П).
Изложенные правовые позиции КС РФ сохраняют свое значение и, как следствие, подлежат учету при решении о нарушении антимонопольного законодательства.
Ученые также обращают внимание на то, что «такой принцип, как non bis in idem, оказался особо востребованным в сфере права конкуренции»11. Судья КС РФ С.Д. Князев вполне обоснованно предупреждает, что «сохранение обособленных правил квазиадминистративной ответственности, претендующих в отрыве от КоАП РФ на специфику правоприменения, неизбежно будет порождать конфликтные ситуации, детерминируемые параллельным закреплением оснований, субъектов, процедур и санкций в рамках фактически одной и той же — административно-правовой — ответственности»12.
Сроки оспаривания отказа в возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства
Важным элементом принципа поддержания доверия к государству, правовой определенности и правовой стабильности является установление сроков для оспаривания индивидуально-правовых актов. Безусловно, государственный орган должен быть связан сроками для отмены ранее вынесенных своих решений. Не должно быть ничем не ограниченной сроками процедуры, позволяющей преодолеть законную силу индивидуального правового акта.
Существующая процедура на основе положений п. 4 ч. 9 ст. 44 Закона о защите конкуренции допускает ничем не ограниченное количество обращений по одному и тому же вопросу, без ограничения сроками или какими-либо другими ограничениями. Эта процедура даже не квазиапелляция, которая предполагает ограничение сроками и возможность предоставления новых доказательств.
Это не процедура пересмотра по вновь открывшимся обстоятельствам, которая предполагает факт вскрытия вновь открывшихся обстоятельств, а не доказательств и также критерии существенности вновь открывшихся обстоятельств.
По нашему мнению, процедура пересмотра по вновь открывшимся обстоятельствам могла бы быть применена, когда хозяйствующий субъект вел себя недобросовестно13, скрывая ключевые доказательства14. Хотя правовые последствия умышленного искажения обстоятельств дела стороной в цивилистическом процессе15 и при разбирательстве в административной процедуре все же должны отличаться, поскольку неравенство процессуальных возможностей очевидно. Существует специфика, которая, с одной стороны, проявляется в том, что непредоставление информации антимонопольному органу карается административными штрафами, с другой стороны, бремя доказывания вины и преодоления презумпции невиновности лежит на антимонопольном органе (постановление КС РФ от 24.06.2009 № 11-П).
***
В настоящее время п. 4 ч. 9 ст. 44 Закона о защите конкуренции предоставляет ничем не ограниченную возможность игнорировать ранее вынесенные решения об отказе. В практике встречались решения об отказе в возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства, в которых заявителю разъяснялось не право на обжалование данного решения, а право снова обратиться с заявлением в антимонопольный орган16, как если бы это было не решение об отказе, а определение суда об оставлении без рассмотрения, как если бы антимонопольный орган не осуществлял проверку, а лишь изучал доводы и доказательства заявителя.
Однако отсутствие положений принципа «не дважды за одно и то же» создает всего лишь пробел в законодательстве, который не может прекратить ни действие конституционно-правовых принципов (включая принцип защиты доверия (правомерных ожиданий)), ни требование ст. 16 АПК РФ об обязательности судебных актов.
КС РФ неоднократно разъяснял, что «права физических или юридических лиц (в лице его представителя) <…> могут быть ограничены лишь на основании прямого указания на это в федеральном законе и при соблюдении требования соразмерности (справедливости)» (см. постановление КС РФ от 28.04.2023 № 22-П).
И нас радует, что правоприменительная практика все чаще это вспоминает17, а КС РФ разъясняет такие принципы, тем самым возрождая доверие и праву, и государству.
1 Султанов А.Р. Правовые последствия немотивированности ненормативных правовых актов при их оспаривании в судах / А.Р. Султанов // Вестник гражданского процесса. — 2014. — № 4. — С. 221—231. — EDN SMTAMN.
2 Султанов А.Р. Эстоппель в публично-правовых отношениях: как его применение может изменить практику? // «ЭЖ-Юрист» № 1256 (5).
3 Евтихиев А.Ф. Законная сила актов администрации. — Люблин: Губернская тип., 1911. С. 65.
4 https://sozd.duma.gov.ru/bill/602468-6
5 Султанов А.Р. Правовая определенность и антимонопольное законодательство // Арбитражная практика. — 2007. — № 4. — C. 59—65.
6 Брокер Л. Принцип исследования обстоятельств дела по долгу службы в административной процедуре // Ежегодник публичного права 2016. Административный акт. М. 2016. С. 417.
7 Ст. 174 Общее Учреждение губерний. 11 т. Свода законов. Изд. 1892. Цит. Евтихиев, А.Ф. Законная сила актов администрации. — Люблин: Губернская тип., 1911. С. 3.
8 Покровский И.А. История римского права. СПб., 1998. С. 157.
9 Игнатенко Г.В. Запрет повторного привлечения к ответственности (non bis in idem) как общий принцип права // Игнатенко Г. В., Игнатенко А.В. Избранное, Екатеринбург. 2012. С. 114.
10 Игнатенко Г.В. Запрет повторного привлечения к ответственности (non bis in idem) как общий принцип права // Игнатенко Г. В., Игнатенко А.В. Избранное, Екатеринбург. 2012. С. 122.
11 Энтин К.В. Общие принципы права интеграционных объединений как тайное оружие Суда ЕС и Суда ЕАЭС // Международное правосудие. 2022. № 2. С. 64—83.
12 Князев С.Д. Еще раз о кодификации законодательства об административной ответственности в контексте правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации // Административное право и процесс. 2022. № 2. С. 8.
13 Султанов А.Р. Последствия лжи в процессе и материальном праве / А.Р. Султанов // Вестник гражданского процесса. — 2019. — Т. 9, № 5. — С. 230—262. — DOI: 10.24031/2226‑0781‑2019‑9‑5‑230‑262. — EDN MHABES.
14 Султанов А. Р. О возобновлении производства при выявлении новых доказательств, скрытых от суда стороной / А.Р. Султанов // Вестник гражданского процесса. — 2019. — Т. 9, № 4. — С. 236—249. — DOI: 10.24031/2226‑0781‑2019‑9‑4‑236‑249. — EDN RZLCDR.
15 Султанов А.Р. Умышленное искажение обстоятельств дела стороной в цивилистическом процессе: юридические последствия и способы пресечения / А.Р. Султанов // Журнал российского права. — 2020. — № 12. — С. 135—146. — DOI: 10.12737/jrl. 2020.153. — EDN BHUZYN.
16 Отказ УФАС по Челябинской области от 22.06.2020 № 7422/05.
17 Постановление Арбитражного суда Московского округа от 30.03.2023 по делу № А40-62633/2022 и др.