В УФНС России по Пермскому краю 10 октября 2023 г. прошла встреча экспертов, на которой обсуждалась возможность применения медиативного метода в налоговых спорах. Руководитель УФНС России по Пермскому краю Наталья Гурова обратила внимание на то, что подходы, используемые при разрешении споров, меняются. Статистика УФНС такая: более 60% налогоплательщиков добровольно уточняют свои налоговые обязательства до проведения проверок либо уплачивают налоги без обжалования по итогам вынесенного по проверке решения. В определенных случаях налогоплательщики все же вступают в судебные разбирательства. Споры могут продолжаться длительное время, что увеличивает издержки налогоплательщиков. В статье разберем перспективы применения правил медиации при коммуникации налоговой с налогоплательщиками.
Что есть медиация
Медиация — это способ решения спора при содействии профессионального независимого посредника. Задача медиатора — облегчить диалог, сгладить острые углы, выявить потребности и быстрее привести стороны к компромиссному решению по существу спора. Для этого каждому из участников, как правило, приходится частично отказываться от своих требований или корректировать их. Использование сторонами медиативного подхода — дело исключительно добровольное, это не обязательная процедура.
Кому это выгодно
Медиация может быть востребованной для очень широкого круга споров — наследственных, семейных, трудовых, жилищных и т.д. Налоговая тематика же оказалась гораздо сложнее и специфичнее для адаптации медиационных принципов, хотя применение соответствующих техник здесь также вполне актуально и разумно.
Для фискальных органов основные преимущества медиации следующие.
-
Сокращение трудозатрат: не нужно собирать доказательную базу схемы по уходу от уплаты налогов, назначать выездные проверки, тратить ресурсы на их проведение. Достаточно достигнуть компромисса по сумме и существенным условиям с предпринимателем. Подписывая медиативное соглашение, налогоплательщик, к примеру, подтверждает согласие доплатить налоги в обмен на встречные обязательства и гарантии со стороны ФНС, заверенные нотариально.
-
Быстрый гарантированный результат: поступление денежных средств в бюджет в добровольном порядке, в текущих периодах, без длительной процедуры взыскания недоимки (часто нерезультативной).
-
Нет обжалования итогов налоговых проверок и длительных судебных разбирательств, в ходе которых может быть полностью отменено решение о доначислении или существенно снижена сумма недоимки. В последнее время налогоплательщики стали все чаще выигрывать суды у ФНС — за счет более грамотной стратегии защиты и качественной подготовки. Кроме того, медиация очень существенно снижает нагрузку на суды.
-
Легализация процедуры побуждения налогоплательщиков к «добровольному» уточнению своих налоговых обязательств за прошлые периоды. Все основные активности налогового контроля давно сместились на допроверочный этап. По всей стране проводятся рабочие встречи, различные «комиссии», на которых сотрудники налоговых органов различными способами и с разным уровнем подготовки доказательной базы мотивируют налогоплательщиков доплачивать налоги. Процесс поставлен на поток, это один из самых массовых и эффективных инструментов пополнения государственного бюджета. Однако сам формат подобного взаимодействия ФНС и бизнеса сейчас никак не предусмотрен налоговым законодательством, что как минимум странно.
-
Имиджевые бонусы: даже само слово «медиация» звучит очень красиво, модно и современно. С помощью медиации можно пытаться трансформировать любые «карательные» мероприятия налогового контроля в цивилизованные мирные соглашения сторон — ну, или хотя бы сглаживать их восприятие бизнес-сообществом, демонстрировать готовность власти вести конструктивный диалог. В результате у предпринимателей будет меньше поводов демонизировать налоговую службу, снизится напряженность, конфликтность отношений ФНС и бизнеса, налоговое администрирование будет выглядеть чуть более гуманным и человечным. К тому же сама суть медиации идеально вписывается в концепт Манифеста ФНС — 0% издержек, 100% доверия, нет несправедливых претензий от государства и пр.
Для налогоплательщика медиация также обладает вполне достойными преимуществами:
-
Возможность избежать выездной налоговой проверки (ВНП). ВНП — это всегда долго, дорого, трудозатратно. Никто не хочет погрязнуть на несколько лет в «зубодробительных» разбирательствах и тяжбах, а также долгое время находиться в неопределенности — думать, чем все это закончится, постоянно отвлекаться, тратить ресурсы на неприятные и психологически тяжелые процедуры. Для многих предпринимателей важно быстрее урегулировать спор с ФНС, заплатить, сделать для себя выводы и продолжать развивать бизнес.
-
Правовая определенность и гарантии для налогоплательщика. Процедура побуждения к «добровольной» доплате налогов, которая сейчас массово применяется фискальными органами на рабочих группах и комиссиях, предполагает деятельное участие только со стороны налогоплательщика — он должен частично уточнить свои налоговые обязательства, чтобы не назначили ВНП. При этом ФНС не берет на себя никаких обязательств и в любой момент может активизировать мероприятия налогового контроля. Возможность доплатить налоги в сумме, с которой налогоплательщик действительно согласен, в обмен на получение письменных обязательств от ФНС, может стать для предпринимателей хорошим доводом в пользу медиации. В этом случае медиативное соглашение будет иметь статус исполнительного документа, выступать «оберегом» для прошлых периодов, гарантом спокойствия для бенефициара бизнеса.
-
Вариативность медиации — итогом процедуры может быть не только заключение медиативного соглашения, но и соглашение сторон по обстоятельствам дела, письменный отказ от претензий со стороны ФНС или добровольное осознанное признание схемы со стороны налогоплательщика. Все это дает возможность урегулировать взаимоотношения сторон максимально быстро и с минимальными затратами. Соглашения в рамках медиации могут быть использованы позднее для ускорения стандартных процедур урегулирования споров, предусмотренных законом.
- Конфиденциальность — в отличие от судебных споров, содержание медиативных соглашений не становится публичным, потенциальные угрозы для репутации минимальны.
Ты помнишь, как все начиналось?
Методологические и идеологические попытки перенести урегулирование споров с налогоплательщиками на ранние стадии предпринимаются фискальными органами достаточно давно. К примеру, уже 10 лет назад в приказе ФНС России от 13.02.2013 № ММВ-7-9/78@ «Об утверждении Концепции развития досудебного урегулирования налоговых споров в системе налоговых органов Российской Федерации на 2013—2018 годы» ставились такие задачи. Возможность заключения мировых соглашений указывается в письме ФНС России от 02.10.2013 № СА-4-7/17648 «О практике заключения мировых соглашений налоговыми органами с налогоплательщиками в судах». При этом в Определении Верховного суда РФ от 29.06.2015 № 305-КГ15-4678 — налоговый орган не может заключить мировое соглашение, которым освободит налогоплательщика от обязательства. Предметом мирового соглашения не может также являться изменение налоговых последствий спорных действий и операций в сравнении с тем, как такие последствия определены законом.
Первые реальные эксперименты использования медиации до налоговой проверки были реализованы в 2020 г. в Санкт-Петербурге. Пределы содержания медиативного соглашения налоговые органы тогда определяли в соответствии с п. 27 постановления Пленума ВАС РФ от 18.07.2014 № 50: «При рассмотрении налоговых споров допустимо заключение соглашений об их урегулировании, в которых сторонами могут быть признаны обстоятельства, от которых зависит возникновение соответствующих налоговых последствий (например, признание налоговым органом не учтенных в ходе мероприятий налогового контроля сумм расходов и налоговых вычетов, влияющих на действительный размер налоговой обязанности, признание наличия смягчающих обстоятельств, приводящих к уменьшению размера налоговых санкций, и др.)». Дальнейшего распространения этот опыт не получил. Позднее в открытом доступе появилось письмо ФНС по г. Санкт-Петербургу от 14.05.2021 № 08-18/29855@, исходя из содержания которого следует, что медиация применяется по итогам налоговой проверки, когда все обстоятельства выявлены, доказаны и получили правовую квалификацию.
Один из последних документов по теме — письмо Федеральной налоговой службы от 17 августа 2023 г. № БВ-4-7/10590 «Об основных принципах урегулирования споров (мировых соглашений)», оно конкретизирует порядок примирительных процедур в рамках стандартного обжалования ненормативных правовых актов, но не затрагивает вопросы медиации как таковой.
Что не так с медиацией
Медиация за прошедшие три года с первого пилотного проекта в Санкт-Петербурге так и не получила широкого применения в налоговых спорах из-за наличия неурегулированных вопросов:
-
Потенциально ограниченная легитимность. Существует мнение, что Федеральный закон от 27.07.2010 № 193-ФЗ «Об альтернативной процедуре урегулирования споров с участием посредника (процедуре медиации)» формально не предусматривает возможность применения медиации в налоговых спорах. Этим законом регулируются «отношения, связанные с применением процедуры медиации к спорам, возникающим из гражданских, административных и иных публичных правоотношений...». Если же споры возникают не из упомянутых в ФЗ отношений, применение медиации должно быть обосновано отдельным специализированным законом. Таким образом, в настоящий момент даже сама возможность использования медиации в налоговых спорах находится под вопросом.
-
Коррупционные риски. Если проверяющие считают, что налогоплательщик нарушил закон, они должны собрать доказательства, провести проверку, доначислить и взыскать недоимку — столько, сколько нужно было заплатить, плюс штрафные санкции. Нельзя договориться с ФНС об уменьшении суммы налогов, не имея доказательств своей невиновности. Предоставление же должностным лицам ФНС возможности установления в медиативном соглашении размера налоговых обязательств в меньшем объеме, чем должно быть по закону, создает опасную ситуацию и ставит других налогоплательщиков в «невыгодное положение». Кто и по каким принципам будет определять, на какую именно сумму снизить сумму налогов? Не станет ли медиация легализованным инструментом для коррупционных схем и расцвета рынка услуг нелегальных «решал»? Не будет ли медиация использоваться в качестве дополнительного способа давления на бизнес со стороны фискальных органов? И, наконец, не будет ли медиация рассматриваться предпринимателями как способ «откупиться» от налоговой, лишь бы отстали?
-
Наличие у региональных налоговых органов внутренних показателей эффективности.
-
Высокие требования к медиатору. Для полноценной медиации налоговых споров потребуется профессиональный посредник, уровень компетенций которого будет устраивать и ФНС, и налогоплательщика. Если эксперт не «дотягивает», его участие будет бесполезным, а сама медиация — формальной. Не урегулированы вопросы, кто, из кого и как будет готовить медиаторов (полагаю, что главные кандидаты — профессиональные неналоговые медиаторы и налоговые консультанты), их правовой статус, каков механизм отбора кандидатов, как обеспечить реальную независимость медиатора и от ФНС, и от налогоплательщика, и др.
-
Оплата услуг медиатора — сейчас нет ясности, кто будет оплачивать услуги профессиональных медиаторов. Особенно в случаях, если ФНС и налогоплательщик не договорятся и не заключат соглашение.
Эти факторы ограничивают широкое распространение данной процедуры в налоговом поле, хотя очевидные выгоды могли бы быть для обеих сторон.
Итоги
В текущем правовом поле медиация вряд ли получит массовое распространение. Для кардинальных изменений требуются волевые решения на федеральном уровне и масштабные изменения законодательства. Сейчас медиация очень сильно проигрывает стандартным процедурам урегулирования налоговых споров — они могут дать гораздо больший эффект. При этом грамотно выстроенные коммуникации с ФНС на этапе «побуждения», продуманная стратегия защиты и представление доказательств при ППА уверенно снижают угрозы назначения ВНП. Инициативным налогоплательщикам я рекомендую занимать проактивную позицию — если вас «побуждают», контратакуйте предложением провести процедуру медиации, выразите готовность привлечь и оплатить профессионального медиатора, сошлитесь на передовую практику и указания центрального аппарата ФНС. Медиация — добровольная процедура, ваша налоговая инспекция может отказаться или вообще проигнорировать ваш запрос, но тогда у вас есть право обратиться с аналогичным заявлением в управление по региону или центральный аппарат ФНС, шанс найти поддержку есть. В любом случае эти действия помогают формировать правильный имидж налогоплательщика и усиливают ваши позиции, в том числе в будущих судебных разбирательствах, если они будут.
Как будет развиваться ситуация с медиацией в налоговых спорах — неизвестно. Один из вполне реальных сценариев будущего — ФНС возьмет функционал медиаторов на себя, расширив должностные обязанности штатных сотрудников или создав номинально самостоятельную структуру для решения медиабельных налоговых споров. Логику медиации, принципы компромисса, приемы и техники медиаторов можно применять уже сейчас — это позволит добиться решения налоговых споров быстрее.
Возможно, медиация будет использоваться фискальными органами как имиджевый инструмент, дающий надежду налогоплательщикам.
Отмечу, что пермские налоговики действительно прогрессивные, результативные и умеют удивлять. Если их озвученные планы по полноценному внедрению медиации в налоговые споры станут реальностью, от этого выиграют все.