Решения о приостановке кадастрового учета или госрегистрации прав можно будет обжаловать в досудебном порядке

Основной целью законопроекта является снижение нагрузки на суды, а также повышение качества работы регистрирующего органа (Росреестра).

Проект предлагает отказаться от обязательного досудебного обжалования решений о приостановлении осуществления кадастрового учета в апелляционную комиссию. С принятием поправок заявители смогут выбрать, обжаловать ли им решение о приостановке кадастрового учета в комиссию или сразу обратиться в суд. Аналогичный порядок предусматривается и в отношении решений Росреестра о приостановке госрегистрации прав. При этом обжаловать решение единовременно и в апелляционную комиссию, и в суд не получится: обращение в суд является основанием для отказа в принятии и рассмотрении жалобы комиссией. В случае отклонения комиссией заявления об обжаловании приостановления заявитель вправе обжаловать решение комиссии и решение регистрирующего органа в суд.

Апелляционные комиссии будут созданы на нескольких уровнях: центральная апелляционная комиссия (на федеральном уровне), региональные (на уровне субъекта РФ) и межрегиональные апелляционные комиссии. Заявители будут обращаться в комиссию соответствующего уровня в зависимости от органа регистрации прав, направившего обжалуемое уведомление о приостановлении. В целях объективности принимаемых решений, если обжалуется решение, принятое государственным регистратором, являющимся руководителем хотя бы одного из членов апелляционной комиссии, то заявление передается на рассмотрение центральной апелляционной комиссии.

Законопроект сокращает сроки обжалования — подать заявление в апелляционную комиссию можно в течение 15 рабочих дней с даты принятия обжалуемого решения, срок принятия комиссией итогового решения также составит 15 рабочих дней со дня поступления заявления в комиссию.

В проекте предлагается нормативно закрепить, что государственным регистратором может стать лицо, не только сдавшее экзамен на соответствие требованиям, но и прошедшее повышение квалификации (специальные курсы), имеющее высшее профессиональное образование:

• в области юриспруденции или землеустройства и кадастра и опыт работы по юридической специальности или в области землеустройства и кадастра не менее трех лет либо опыт работы в регистрирующем органе прав не менее двух лет; или

• иное высшее образование и опыт работы в органе регистрации прав не менее трех лет.

Регистрирующий орган также сможет устанавливать основания и порядок приостановления и прекращения статуса государственного регистратора в случае принятия регистратором необоснованных решений о приостановлении.

Предлагаемый законопроект однозначно заслуживает внимания, поскольку его принятие поможет создать более эффективный внесудебный порядок обжалования решений о приостановлении государственного кадастрового учета и государственной регистрации прав. Кроме того, повышение требований к профессионализму государственных регистраторов, а также повышение уровня их ответственности за принимае­мые решения может позитивно сказаться на качестве работы регистрирующего органа в целом. В случае принятия законопроекта новые правила вступят в силу с 01.01.2026.

Законопроектом предлагается закрепить досудебный порядок обжалования решений регистрирующего органа о приостановлении осуществления государственного кадастрового учета и (или) государственной регистрации прав (далее — решение о приостановлении). Применительно к решениям об отказе в государственном кадастровом учете и (или) государственной регистрации прав сохраняется только судебный порядок обжалования.

Для реализации административного обжалования решений о приостановлении предусматривается создание апелляционных комиссий с вхождением в их состав представителей национального объединения саморегулируемых организаций кадастровых инженеров. При этом рассмотрение жалоб на решения о приостановлении с участием таких представителей предполагается только в случае, когда основанием для приостановления явились недостатки документов, необходимых для осуществления государственного кадастрового учета.

Одновременное обжалование решений о приостановлении в административном и судебном порядке законопроектом исключается (заявление об обжаловании не принимается к рассмотрению, либо рассмотрение такого заявления, если оно было принято, прекращается в случае обжалования соответствующего решения в судебном порядке).

В числе плюсов законопроекта можно отметить то, что устанавливается не только срок обращения с заявлением об обжаловании (15 рабочих дней с даты принятия решения о приостановлении), но и срок его рассмотрения апелляционной комиссией (15 рабочих дней со дня поступления заявления). Таким образом, заинтересованное лицо может воспользоваться административным порядком обжалования, не пропустив сроки обращения в суд (три месяца с даты принятия решения).

Вместе с тем вопрос об эффективности административного порядка обжалования представляется спорным. Государственный регистратор в силу закона является самостоятельным должностным лицом, решения, как правило, принимаются с учетом устоявшейся правоприменительной практики регистрирующего органа (которая не всегда совпадает с правовой позицией судов по соответствующему вопросу). Потому едва ли можно рассчитывать на то, что доля заявлений, по которым апелляционной комиссией будет принято решение об их удовлетворении, будет значительной.

При этом в текущей редакции законопроекта предлагаемые новшества не должны негативно сказаться на защите прав и законных интересов участников гражданского оборота, поскольку предусматриваемый им досудебный порядок обжалования не является обязательным. Соответственно, заявитель, заинтересованный в скорейшем разрешении вопроса, вправе обратиться непосредственно в суд, минуя стадию административного обжалования.

Как указывают сами разработчики законопроекта в пояснительной записке, его реализация потребует проведения организационных мероприятий (создание апелляционных комиссий, обеспечение их работы и пр.), поэтому вступление соответствующего закона в силу (если он будет принят) предлагается отложить до 01.01.2026.

В настоящее время внесудебный порядок обжалования установлен Федеральным законом «О кадастровой деятельности» (ст. 26.1) применительно к решениям о приостановлении кадастрового учета, а также решениям о приостановлении кадастрового учета с одновременной регистрацией права собственности на недвижимое имущество и является необходимым условием оспаривания решений о приостановлении в судебном порядке. Для целей внесудебного обжалования в субъектах Российской Федерации созданы апелляционные комиссии.

Законопроектом предлагается унифицировать процедуру внесудебного обжалования решений о приостановлении для случаев кадастрового учета, регистрации прав, а также случаев, когда эти процедуры осуществляются одновременно в рамках Закона о государственной регистрации недвижимости на основе отменяемых законопроектом норм об обжаловании решений о приостановлении Федерального закона «О кадастровой деятельности».

Согласно тексту законопроекта, для рассмотрения заявлений об обжаловании решений о приостановлении будут созданы центральная апелляционная комиссия, а также региональные и (или) межрегиональные апелляционные комиссии, состав которых будет меняться один раз в пять лет. Заявление об обжаловании решения сможет подать заявитель или его представитель, а в части приостановления государственного кадастрового учета — также кадастровый инженер, подготовивший межевой план, технический план или акт обследования, либо его работодатель. Заседания комиссий будут открытыми для заявителей, государственных регистраторов, подготовивших уведомление о приостановлении, а также иных заинтересованных лиц. Срок рассмотрения заявления составит 15 рабочих дней.

Также законопроектом предлагается ввести дополнительные квалификационные требования к государственным регистраторам, такие как наличие высшего образования, опыта работы и прохождение курсов повышения квалификации, а также наделить Росреестр полномочиями по установлению порядка приостановления и прекращения статуса государственного регистратора при принятии им необоснованных решений о приостановлении осуществления учетно-регистрационных действий. Указанные изменения, безусловно, будут иметь позитивный эффект и способствовать повышению качества принимаемых решений в рамках оказания государственных услуг по осуществлению государственного кадастрового учета и (или) государственной регистрации прав.

Предполагается, что изменения вступят в силу 1 января 2026 г. ввиду того, что реализация законопроекта потребует проведения организационных мероприятий во всех субъектах Российской Федерации по созданию апелляционных комиссий, обеспечению их работы, включая принятие нормативных правовых актов в данной сфере. Вместе с тем полагаем, что для перестраивания действующей системы и проведения организационных мероприятий может потребоваться более продолжительный срок, нежели тот, который заявлен в законопроекте.

Законопроект предлагает установить возможность внесудебного обжалования решений о приостановлении госрегистрации прав на недвижимое имущество, так как сейчас такая возможность действующим законодательством не предусмотрена.

Досудебный порядок обжалования установлен только в отношении решений о приостановлении кадастрового учета. Полагаю, что принятие законопроекта практически не отразится на текущем взаимодействии регистраторов и заявителей по следующим причинам. Представляется, что установление процедуры урегулирования части спорных решений по приостановлению госрегистрации во внесудебном порядке может и не привести к снижению нагрузки на судебную систему. Даже сейчас заявители редко обращаются в суд для обжалования приостановления госрегистрации, так как, по сути, приостановка — это промежуточный этап.

При обжаловании приостановления в суде или, если законопроект будет принят, — в апелляционной комиссии, нет никакой гарантии, что заявитель зарегистрирует свое право. Поэтому на практике либо пытаются выяснить причины приостановки у регистратора и устранить их, либо уже ждут отказа и обжалуют его. Вместе с этим одной из наиболее острых проблем, связанных с приостановкой, является то, что из текста уведомления о приостановлении иногда становится неясно, в чем именно проблема с документами.

Также предлагается немного уточнить квалификационные требования к государственным гражданским служащим, которые уже частично были воспроизведены в приказе Министерства труда и социальной защиты РФ от 12.10.2021 № 718н, где уже указаны требования к образованию, опыту практической работы и пр.

Напомним, сейчас обжаловать в административном порядке можно только решения о приостановлении кадастрового учета либо решения о приостановлении кадастрового учета и регистрации прав (в тех случаях, когда кадастровый учет и регистрация прав осуществляются одновременно). Законопроект же предусматривает такую возможность для любых решений о приостановлении.

Предлагается следующий механизм внесудебного обжалования. В течение 15 рабочих дней с даты принятия решения о приостановлении можно будет подать заявление о его обжаловании в создаваемую Росреестром апелляционную комиссию, которая оценит обоснованность принятия соответствующего решения. Подача заявления об обжаловании может осуществляться разными способами, в том числе электронно. Круг лиц, которые могут обжаловать решение регистрирующего органа в административном порядке, ограничен заявителем, его представителем и, если речь идет о приостановлении кадастрового учета, кадастровым инженером и юридическим лицом, работником которого является кадастровый инженер.

После получения заявления апелляционная комиссия уведомляет заявителя, иных заинтересованных лиц и регистратора о форме, времени и месте проведения заседания, на котором они вправе присутствовать.

По результатам рассмотрения заявления апелляционная комиссия может принять решение об отклонении поданного заявления, если признает решение регистратора обоснованным, или решение об удовлетворении соответствующего заявления, и тогда регистратор должен будет повторно рассмотреть поданные заявителем документы. В обоих случаях решение апелляционной комиссии должно содержать основания его принятия.

Необходимо отметить, что комиссия может признать приостановление кадастрового учета или регистрации прав обоснованным и при этом уточнить, что регистратор не отразил все имеющиеся основания для соответствующего приостановления или что не все указанные основания являются обоснованными. В таком случае апелляционная комиссия должна будет привести в своем решении все основания и довести эту информацию до регистрирующего органа.

Очевидно, что законопроект определяет только основные этапы обжалования и общие вопросы формирования апелляционных комиссий – центральной, региональных и межрегиональных. Если предлагаемые изменения будут приняты, то более подробно порядок работы комиссий и иные процедурные вопросы, скорее всего, будут регулироваться отдельными подзаконными актами.

Стоит отметить, что законопроект предполагает возможность обжалования в административном порядке исключительно решений о приостановлении кадастрового учета или регистрации прав – решения об отказе по-прежнему могут быть обжалованы только в судебном порядке. Тем не менее, можно сказать, что предлагаемые законопроектом изменения нацелены на повышение качества услуг, оказываемых регистрирующим органом, а также на снижение нагрузки на судебную систему.

Доля выносимых решений о приостановлении остается относительно высокой. Предусмотренный в настоящее время законом судебный порядок обжалования таких решений, очевидно, не позволяет оперативно отрегулировать подобные перекосы. Можно надеяться, что законопроект, в случае его принятия, будет способствовать решению этой проблемы и регистраторы будут более ответственно подходить к принятию решений о приостановлении регистрации прав на недвижимость.

Законопроект направлен на законодательное закрепление с 01.01.2026 внесудебного порядка обжалования решений Росреестра о приостановлении осуществления государственной регистрации прав на недвижимость.

Описанный в законопроекте механизм оспаривания решений Росреестра знаком заявителям и специалистам. Схожий внесудебный способ обжалований решений регистраторов путем обращения в апелляционные комиссии предусмотрен ст. 26.1 Федерального закона от 24 июля 2007 г. № 221-ФЗ «О кадастровой деятельности», но только в части решений о приостановлении осуществления государственного кадастрового учета (с одновременной государственной регистрацией прав и без). Отдельно решения о государственной регистрации прав в данном законе не упоминаются, поэтому в настоящее время они могут быть обжалованы только в суде.

В сентябре 2023 г. Росреестр предлагал схожие по содержанию изменения в законы (ID проекта 01/05/09-23/00141544) и обращал внимание, что полной аналогии между процедурами оспаривания нет в связи с разными правовыми последствиями, которые они влекут, а также особенностями ответственности Росреестра, предусмотренной Федеральным законом от 13.07.2015 № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости».

Действующий внесудебный порядок не предусматривает обжалование решений о приостановлении, принятых по основаниям, свидетельствующим о сомнениях регистратора в правомерности приобретения заявителем прав на недвижимость, например, признание недействительными правоустанавливающих актов, наличие судебных споров (ч. 9 ст. 26 закона «О государственной регистрации недвижимости»).

Поскольку указанный выше порядок невозможно распространить на госрегистрацию прав, предлагается ч. 9 ст. 26 закона «О государственной регистрации недвижимости», ст. 26.1 закона «О кадастровой деятельности» упразднить и ввести единый порядок обжалования решений Росреестра о приостановлении госрегистрации прав на недвижимость и (или) государственного кадастрового учета.

При этом:

• выбор способа обжалования решения о приостановлении (во внесудебном или в судебном порядке) остается за заявителем (подп. «а» п. 2 законопроекта);

• на сегодняшний день вопрос эффективности обжалования (как судебного, так и внесудебного) промежуточного решения о приостановлении остается спорным. Так за период с 2023 по 2024 гг. из 1306 поданных заявлений в апелляционную комиссию в отношении 1297 было вынесено решение об отклонении.

В то же время, согласно позиции ВС РФ, судам следует давать оценку правомерности решений о приостановлении, даже если заинтересованное лицо обратилось сразу с жалобой на отказ регистратора и не оспаривает конкретно решение о приостановлении (определение № 127-КАД22-22-К4 от 31.08.2022), что зачастую заставляет заявителей делать выбор в пользу судебного оспаривания итогового акта Росреестра.

В любом случае, законодательное расширение прав заявителя в части оспаривания приостановок Росреестра – положительная тенденция. Принесет ли практическую пользу данное усовершенствование зависит в основном от наличия у заявителя времени и ресурсов для прохождения сначала досудебного этапа оспаривания решения о приостановлении, а потом уже перехода к судебному механизму оспаривания такого решения и/или решения об отказе.

Законопроект предусматривает внесение дополнений в Закон о регистрации о порядке обжалования решений о приостановлении государственного кадастрового учета и (или) государственной регистрации прав в апелляционную комиссию.

Предлагается отменить административный порядок обжалования решений о приостановке государственного кадастрового учета (ч.9 ст. 26 Закона о регистрации), а также изменить ч. 12 ст. 29 Закона о регистрации и указать, что решение о приостановлении может быть обжаловано в судебном или во внесудебном порядке. При этом внесудебный порядок не предполагается обязательным для заявителей и его можно миновать и сразу обратиться в суд. В то же время в случае одновременного обжалования решения о приостановлении и в суд, и в апелляционную комиссию, апелляционная комиссия не примет такое заявление к рассмотрению.

В законопроекте дополнительно изложена глава 3.1 Закона о регистрации, которая посвящена порядку внесудебного обжалования.

Предполагается, что Росреестром будут созданы: центральная апелляционная комиссия, региональные и межрегиональные апелляционные комиссии. В состав комиссий будут входить представители Росреестра и представители национального объединения саморегулируемых организаций кадастровых инженеров. Предполагается ротация членов апелляционной комиссии один раз в пять лет. Заседание апелляционных комиссий предполагается проводить как очно, так и дистанционно.

Обжаловать решение о приостановки будет возможно путем подачи соответствующего заявления об обжаловании в течение 15 рабочих дней с момента принятия такого решения. Заявление также может быть представлено либо письменно, либо с использованием сети «Интернет».

При рассмотрении заявления апелляционной комиссией будет оцениваться обоснованность принятия такого решения в соответствии со ст. 26 Закона о регистрации. При этом апелляционные комиссии будут уполномочены запрашивать у органов власти, органов местного самоуправления и физических лиц документы, необходимые для принятия решения.

Предполагается, что решение апелляционной комиссии об отклонении заявления об обжаловании приостановления будет возможно обжаловать в судебном порядке одновременно с обжалованием самого решения о приостановлении.

В случае принятия закон может вступить в силу с 1 января 2026 года для того, чтобы Росреестр успел в случае принятия законопроекта провести организационные мероприятия во всех субъектах по созданию апелляционных комиссий.

Поскольку законопроект только внесен на рассмотрение нельзя не учитывать возможность его радикального изменения в процессе рассмотрения. При этом, представляется, что установление общего внесудебного порядка обжалования решений регистратора о приостановке должно позитивно сказаться на качестве государственной услуги и скорости осуществления регистрационных действий, поскольку сроки для внесудебного обжалования значительно короче сроков судебного разбирательства. Кроме того, для внесудебного обжалования не требуется какой-либо юридической квалификации заявителя, что необходимо для обращения в суд, соответственно, внесудебный способ обжалования будет более доступным для граждан.