Закон имеет обратную силу вне зависимости от того, как назначается штраф — в твердом размере или кратном размере от суммы всех незаконных операций

В связи с тем, что ст. 4.4 КоАП РФ с 06.04.2022 была дополнена ч. 5, заявители посчитали, что указанное положение улучшает их положение как лиц, привлеченных к административной ответственности, так как предусматривает назначение одного административного наказания за совершение нескольких аналогичных правонарушений, а потому подлежит применению с обратной силой в их деле.

Заявители предположили, что исполнение неисполненных постановлений о назначении административных штрафов в порядке ст. 31.7 и 31.8 КоАП РФ должно быть прекращено. Но налоговые органы и арбитражные суды посчитали, что нет правовых оснований для прекращения исполнения постановлений о привлечении к административной ответственности по ч. 1 ст. 15.25 КоАП РФ за осуществление незаконных валютных операций.

Следует отметить, что после введения ч. 5 ст. 4.4 КоАП РФ позиция ФНС России заключается в том, что административный штраф за валютные нарушения, установленный в фиксированном размере (ч. 2, 2.1, 6, 6.1—6.3, 6.3-1, 6.4 и 6.5 ст. 15.25 КоАП РФ), назначается однократно вне зависимости от количества нарушений. Но с назначением наказаний за валютные правонарушения, ответственность за которые установлена ч. 1, 1.1, 4, 4.3, 5 и 5.2 ст. 15.25 КоАП РФ в виде штрафа в размере, исчисляемом в процентном отношении к сумме совершенного нарушения, позиция ФНС России иная. Штраф налоговыми органами определяется в процентном отношении от общей суммы всех совершенных нарушений, квалифицируемых по одной части ст. 15.25 КоАП РФ (см. письмо ФНС России от 14.07.2023 № Д-5-17/39@).

В рассмотренных делах суды пришли к выводу, что применение ч. 5 ст. 4.4 КоАП РФ в этих делах не приводит к улучшению положения привлеченных к ответственности организаций, поскольку итоговый размер назначенного штрафа по ч. 1 ст. 15.25 КоАП РФ не зависит от числа принятых постановлений о назначении наказаний, он так называемый «расчетный».

КС РФ указал, что при назначении штрафов, размер которых определен кратно стоимости предмета административного правонарушения, не происходит уменьшения итогового размера таких штрафов, назначенных по результатам одного контрольного (надзорного) мероприятия, на основании ч. 5 ст. 4.4 КоАП РФ. Однако для случая, когда штраф установлен в фиксированном размере (как, например, в ч. 1 ст. 15.25 КоАП РФ для должностных лиц на момент вынесения постановлений, в прежней редакции — в диапазоне от 20 до 30 тыс. руб.), его итоговый размер — вне зависимости от числа и размера незаконных валютных операций — не может превышать максимального размера штрафа, назначаемого за одно такое правонарушение (в примере с ч. 1 ст. 15.25 КоАП РФ — 30 тыс. руб.).

В комментируемом постановлении КС РФ рассмотрел еще одну важную правовую проблему применения ч. 5 ст. 4.4 КоАП РФ.

ФНС России рекомендует по результатам рассмотрения административных дел выносить одно постановление о назначении административного наказания вне зависимости от количества составленных протоколов и возбужденных дел по одной части ст. 15.25 КоАП РФ (см. письмо ФНС России от 14.07.2023 № Д-5-17/39@). Производство по другим делам, если оно начато, должно быть прекращено.

Но практика показывает, что при выявлении в ходе одного контрольного мероприятия нескольких таких правонарушений каждое дело рассматривается отдельно, а наказание назначается по каждому факту в размере, исчисляемом в процентном отношении к сумме совершенного нарушения, в пределах установленной санкции. Суды до настоящего времени часто признавали такой подход правомерным, принимая во внимание, что ограничение штрафа какой-либо фиксированной минимальной и/или максимальной суммой не предусмотрено, вынесение нескольких постановлений с назначением наказания в виде штрафа за каждое выявленное нарушение не влечет ухудшение положения привлекаемого к ответственности, поскольку при вынесении одного постановления за совершение нескольких нарушений размер административного штрафа все равно подлежал бы исчислению от общей суммы нарушений (см., например, постановление АС Западно-Сибирского округа от 17.05.2023 по делу № А45-11892/2022).

Содержащаяся в комментируемом постановлении позиция КС РФ, надеемся, скорректирует такой подход. КС РФ справедливо указал, что количество назначенных административных наказаний может приобретать для хозяйственной деятельности лица, привлеченного к административной ответственности, «не меньшее значение, чем конкретный размер санкции, тем более с учетом возможной динамики этого регулирования»:

• в контексте лицензионно-разрешительной деятельности, при отнесении лица к категории повышенного риска для целей государственного контроля (надзора), в случае участия в конкурсных процедурах и т.п.;

• вынесение одного постановления о назначении административного наказания некоторым образом упрощает для лица процедуру обжалования привлечения его к административной ответственности в вышестоящий государственный орган и (или) в суд.   Указанные правовые позиции КС РФ имеют значение как для применения ч. 5 ст. 4.4 КоАП РФ с обратной силой к вынесенным до 06.04.2022 постановлениям, так и для применения ч. 5 ст. 4.4 КоАП РФ по результатам проверок, проводимым после этой даты. И при этом не только к валютным нарушениям (ч. 1 ст. 15.25 КоАП РФ), а к любым нарушениям, размер штрафа за которые определен кратно стоимости предмета административного правонарушения.

Согласно ч. 2 ст. 1.7 КоАП РФ закон, смягчающий или отменяющий административную ответственность за административное правонарушение либо иным образом улучшающий положение лица, совершившего административное правонарушение, имеет обратную силу, то есть распространяется и на лицо, которое совершило административное правонарушение до вступления такого закона в силу и в отношении которого постановление о назначении административного наказания не исполнено.

В этом деле некоторые из постановлений компанией исполнены не были, в связи с чем компания обратилась в административный орган с заявлением о прекращении исполнения неисполненных постановлений. Однако административный орган в удовлетворении заявления отказал, в связи с чем компания обратилась в суд с заявлением об оспаривании упомянутого отказа административного органа.

По результатам рассмотрения спора суды отказали компании в удовлетворении заявления, потому что, несмотря на принятие Федерального закона от 26.03.2022 № 70-ФЗ, положение компании не улучшилось, поскольку сумма штрафа, получаемая в результате объединения всех постановлений по делу об административном правонарушении в одно, остается той же ввиду того, что ответственность по данному составу правонарушения определяется в кратном размере суммы валютной операции (при сложении суммы валютных операций кратно увеличивается база для расчета административного штрафа).

КС РФ с таким подходом не согласился, признав, что объединение нескольких дел об административном правонарушении в одно, несмотря на то, что размер административного штрафа остается таким же, может улучшать положение лица, привлеченного к административной ответственности, например, количество постановлений может иметь значение в контексте лицензионно-разрешительной документации, при отнесении лица к категории повышенного риска для целей государственного контроля (надзора), в случае участия в конкурсных процедурах, а также в иных случаях.

Как видно, рассмотренный КС РФ вопрос в действительности состоял не в возможной неконституционности норм КоАП РФ, а лишь в правильном их применении, в частности, в установлении того, улучшается ли положение компании или нет от одного только объединения дел об административном правонарушении в одно.

Вывод КС РФ является несомненно верным, поскольку обратная сила закона применяется при всяком улучшении положения лица, привлеченного к административной ответственности. При этом уменьшение размера административного штрафа является одним из возможных улучшений, но отнюдь не единственным. Суды при рассмотрении вопроса об обратной силе закона должны принимать во внимание широкий перечень обстоятельств, не ограничивая правоприменительное решение лишь сопоставлением размера административной ответственности.

Суды исходили из того, что, поскольку материальные последствия в виде размера наложенного штрафа не изменяются от того, сколько постановлений по делу об административном правонарушении вынесено в отношении проверяемого лица, то оснований для отмены решений государственного органа об отказе в прекращении исполнения вторых и последующих постановлений по делам об административных правонарушениях, нет.

КС РФ обращает внимание и разграничивает два способа исчисления штрафов: штраф в кратном размере и штраф в твердом размере. Особо заслуживает внимания тот факт, что КС РФ устанавливает действительную волю законодателя, заложенную в ч. 5 ст. 4.4 КоАП РФ: законодатель стремился преодолеть негативную правоприменительную практику, которая влечет излишнее увеличение штрафной нагрузки на предпринимателей. Цель, которую преследовал законодатель, — улучшить положение предпринимателей, которые привлекаются к административной ответственности по результатам одного контрольного мероприятия.

Хотя в Постановлении и делается вывод только в отношении ч. 1 ст. 15.25 КоАП РФ о том, что новое регулирование, предусмотренное ч. 5 ст. 4.4 КоАП РФ, позволило уменьшать размер итогового штрафа не для субъектов предпринимательской деятельности, а для должностных лиц, в целом его выводы носят универсальный характер.

Пожалуй, главный из них — это указание КС РФ на то, что не только итоговый размер штрафа, но и непосредственно количество назначенных административных наказаний по результатам одного контрольного мероприятия влечет для проверяемого лица негативные последствия не меньшие, чем итоговый размер штрафа.

Исходя из правового регулирования, санкция ст. 15.25 КоАП РФ в делах заявителей за нарушение указанных норм валютного законодательства устанавливала два способа исчисления штрафов в зависимости от субъекта правонарушения: в кратном размере — для юридических лиц и ИП, и в твердом размере — для должностных лиц.

В Постановлении КС РФ указал на то, что положениям закона должна придаваться обратная сила не только в случае вынесения нескольких постановлений о назначении штрафов в твердом размере, но и в случае, когда штраф определяется в размере, кратном сумме всех незаконных валютных операций, выявленных по итогам одного контрольного мероприятия, без ограничения максимального размера. И несмотря на то, что правоприменительная практика толкует положения ч. 5 ст. 4.4 КоАП РФ применительно к ч. 1 ст. 15.25 КоАП РФ как улучшающее положения только должностных лиц, КС РФ отметил, что такой подход ограничивает обратную силу закона, улучшающего положения лица, привлекаемого к административной ответственности.

В то же время КС РФ столкнулся с дилеммой: поскольку придание обратной силы в данном случае потребует отмены принятых постановлений о назначении административных наказаний, выявленных в рамках одного контрольного мероприятия, но не исполненных, то с учетом сроков привлечения к административной ответственности это может повлечь на практике невозможность вынесения нового постановления, объединяющего все совершенные правонарушения. Как следствие, это повлечет отступление от принципа неотвратимости наказания, что не допустимо.

В итоге КС РФ определил следующий баланс — не предоставляя право требовать назначения только одного наказания с неизменным итоговым размером штрафа, вынесенные постановления о привлечении к административной ответственности по ч. 1 ст. 15.25 КоАП РФ должны по решению соответствующих правоприменительных органов рассматриваться в качестве одного постановления о назначении административного наказания в размере, определяемом путем суммирования штрафов, назначенных такими постановлениями.

При этом отмена вынесенных постановлений и принятие одного объединяющего не требуется, однако это не препятствует их обжалованию заинтересованным лицом.

Практическое значение одно — у такой компании не будет «множественности» привлечений к административной ответственности, что может иметь смысл для дальнейшей деятельности компании. Например, при участии в тендерах или в контексте лицензионно-разрешительной деятельности, где может обращаться внимание на то, сколько раз компания привлекалась к административной ответственности.

В Постановлении КС РФ фактически детально истолковал порядок назначения административного наказания за совершение нескольких административных наказаний, установленный ч. 5 ст. 4.4 КоАП РФ. Данная норма появилась только в 2022 году, но уже накопились вопросы её применения на практики. При этом хотя постановление КС РФ касалось частного случая применения ч. 5 ст. 4.4 КоАП при назначении наказания за совершения правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 15.25 КоАП РФ, однако данное Постановление будет иметь практическое значение и при назначении наказания за совершение иных нарушений, выявленных в рамках одного контрольного (надзорного) мероприятия.

Часть 5 ст. 4.4 КоАП РФ предусматривает, что если по результатам одного контрольного (надзорного) мероприятия (к примеру, в рамках одной камеральной таможенной проверки) было выявлено несколько тождественных административных правонарушений, то вне зависимости от количества выявленных нарушений и проверяемых периодов, административное наказание в виде административного штрафа назначается однократно (одним постановлением), причем в пределах санкции соответствующей статьи (части статьи).

По замыслу законодателя данная норма должна была снизить штрафную нагрузку для тех лиц, которым административное наказание в виде штрафа назначается в фиксированном размере, а также для тех лиц, в отношении которых наказание - хотя и назначается в размере, кратном стоимости предмета административного правонарушения или иной денежной величине, - ограничено максимальным фиксированным размером.

Вместе с тем при назначении штрафов, размер которых определен кратно стоимости предмета административного правонарушения, не должно происходить уменьшения итогового размера таких штрафов, назначенных по результатам одного контрольного (надзорного) мероприятия, на основании ч. 5 ст. 4.4 КоАП РФ. Как указал КС РФ, это обусловлено правовой природой предмета административного правонарушения, учтенной законодателем в рамках предоставленной ему дискреции по конструированию составов административных правонарушений и установлению санкций за их совершение.

В то же время, при назначении штрафов за тождественные правонарушения, выявленные в рамках одного контрольного (надзорного) мероприятия, размер которых определен кратно стоимости предмета административного правонарушения, государственный орган или суд должен выносить одно постановление, как «за совершение одного» правонарушения, а общий размер штрафа определяется путем сложения сумм по каждому правонарушению и назначение одного наказания.

Данный подход тоже должен создать определенные благоприятные последствия для лиц, привлекаемых к ответственности.

1. Могут возникнуть предпосылки назначения в соответствии с ч. 3.2 ст. 4.1 КоАП РФ наказания в виде административного штрафа в размере менее минимального размера административного штрафа, предусмотренного соответствующей статьей или частью статьи раздела II КоАП РФ (к примеру, в результата сложения сумм по каждому правонарушению может быть назначен административный штраф в размере более 100 тыс. руб., в связи с чем возникнет право применения ч. 3.2. ст. 4.1 КоАП РФ).

2. Лицо в данном случае считается привлеченным к одному правонарушению, а не к множеству (даже если было вынесено несколько постановлений о привлечении к административной ответственности). Количество вступивших в законную силу постановлений о назначении административного наказания может иметь значение в контексте лицензионно-разрешительной деятельности, при отнесении лица к категории повышенного риска для целей государственного контроля (надзора), в случае участия в конкурсных процедурах, таможенного контроля и т.п.

3. Вынесение одного постановления о назначении административного наказания вместо двух и более некоторым образом упрощает для лица процедуру обжалования привлечения его к административной ответственности в вышестоящий государственный орган и (или) в суд.

Появления данного постановления КС РФ, полагаем, положительно скажется на применении ч. 5 ст. 4.4 КоАП при назначении наказания. Использование данного процессуального инструмента станет более прозрачным и понятным, как для привлекаемых к ответственности лиц, так и для судов и государственных органов.

Стоит отметить такой момент, что КС РФ своим постановлением подтверждает важность снижения штрафной нагрузки на лиц, привлекаемых к административной ответственности за тождественные административные правонарушения.