Одной из фундаментальных основ развития в России цифровых инноваций является Закон об ЭПР1. Но что под собой подразумевает понятие «экспериментальные правовые режимы», какие условия нужно соблюсти для участия в ЭПР, как определить цели ЭПР и прочее — проанализируем в материале.
Концепция создания регуляторных песочниц для развития отдельных отраслей экономики не является чем-то новым для мирового сообщества. В качестве «первопроходца» установления в законодательстве возможности создания регуляторных песочниц выступает Великобритания, создавшая свою первую «песочницу» в 2016 г.2
Как можно видеть из анализа международного опыта применения регуляторных песочниц, представленного в Обзоре Евразийской экономической комиссии по внутренним рынкам, информатизации, ИКТ, механизм «песочницы» является эффективным инструментом стимулирования инноваций, сочетающим в себе развитие экосистемы взаимодействия инноваторов и регуляторов на рынке, создание необходимой среды для развития финансовых сервисов, а также возможность анализа различных подходов к процессам регулирования и надзорной функции3.
Рассматриваемая модель развития фактически представляет собой возможность смягчить действующие в законодательстве ограничения для тестирования инноваций, что позволит в будущем создавать регулирование, основанное не на теории, а на практике. Таким образом, внедрение регуляторных песочниц создает достаточно прочную основу для законотворчества, особенно учитывая актуальные экономические потребности в эпоху развития технологий.
ЭПР и цифровые инновации: начало
В качестве «российской» точки отсчета начала применения экспериментальных правовых режимов нельзя назвать принятый в 2020 г. закон о цифровых песочницах, поскольку прецеденты введения таких «песочниц» в России уже были до вступления Закона об ЭПР.
Так, например, еще 19 апреля 2018 г. Банк России объявил о начале работы «регулятивной песочницы», созданной для тестирования услуг и сервисов в финансовом секторе. В тот же год было объявлено о проведении эксперимента по эксплуатации на дорогах общего пользования высокоавтоматизированных транспортных средств (беспилотников) (постановление Правительства РФ от 26.11.2018 № 1415).
Вслед за развитием финансовых технологий и беспилотного транспорта был принят Федеральный закон от 24.04.2020 № 123-ФЗ, направленный на разработку и внедрение отечественных систем искусственного интеллекта в городскую инфраструктуру города Москвы, например, в инфраструктуру фото- и видеонаблюдения (постановление Правительства Москвы от 03.12.2020 № 2136-ПП).
Представленный выше московский эксперимент был закономерно введен через полгода после издания Указа Президента РФ от 10.10.2019 № 490 «О развитии искусственного интеллекта в Российской Федерации», в котором среди прочего был сделан акцент на необходимости совершенствования механизмов регулирования экспериментальных правовых режимов. Все указанные выше нормативные акты о проведении экспериментов в сфере инновационных технологий неизбежно вели к принятию соответствующего закона на федеральном уровне.
Отметим, что закон местами содержит отчасти новую терминологию, которую, как представляется, необходимо дополнительно разобрать.
Что такое экспериментальный правовой режим (ЭПР)?
В статье 13 Федерального закона от 31.07.2020 № 247-ФЗ «Об обязательных требованиях в Российской Федерации» используется следующее определение:
цитируем документ
...экспериментальный правовой режим состоит в применении в течение определенного периода времени специального регулирования в отношении определенной группы лиц или на определенной территории, в том числе в полном или частичном отказе от применения определенной группой лиц или на определенной территории обязательных требований либо в отказе от осуществления разрешительной деятельности в отношении объекта разрешительной деятельности.
В Законе об ЭПР применяется менее громоздкое определение, но с таким же смысловым наполнением:
цитируем документ
...применение в отношении участников экспериментального правового режима в течение определенного периода времени специального регулирования по направлениям разработки, апробации и внедрения цифровых инноваций.
Из этих определений необходимо выделить следующие признаки применения ЭПР:
-
ЭПР устанавливается в рамках определенной территории (субъект РФ, город, вся территория РФ);
-
ЭПР вводится на определенный срок (как правило, на срок от года до трех лет);
-
режим распространяется не на всех жителей региона, а только на участников ЭПР — лиц, осуществляющих деятельность в соответствии с программой экспериментального правового режима;
-
ЭПР направлен на частичное приостановление или изменение действующего законодательства для достижения целей введения ЭПР.
Что такое цифровые инновации?
Цифровые инновации в тексте закона могут пониматься в качестве нового или существенного улучшенного продукта, процесса или метода, используемого с применением определенных технологий (ст. 2 Закона об ЭПР).
Перечень технологий, при применении которых возможно установить ЭПР, то есть которые возможно рассматривать в качестве цифровых инноваций, утвержден постановлением Правительства РФ от 28.10.2020. В отношении самого перечня технологий важно отметить, что постановление содержит перечень областей технологий, приводя лишь примеры технологий для каждой из областей. Например, постановление содержит следующие разделы:
-
нейротехнологии и технологии искусственного интеллекта (компьютерное зрение, распознавание и синтез речи, нейростимуляция, принятие решений);
-
большие данные (обработка, обогащение, хранение данных, бизнес-анализ), квантовые технологии;
-
производственные технологии («умное» производство, аддитивные технологии);
-
технологии робототехники и сенсорики (сенсоры, пространственное позиционирование, приборы для человеко-машинного взаимодействия);
-
технологии систем распределенного реестра (Blockchain, смарт-контракты);
-
технологии беспроводной связи;
-
технологии виртуальной и дополненной реальности (VR/AR-контент);
-
технологии интернета вещей (автономное принятие решений, сети машинной связи);
- отраслевые технологии, направленные на цифровую трансформацию определенных отраслей экономики.
При этом, на наш взгляд, в случае, если конкретная технология прямо не поименована в перечне, но все же по своим функциональным возможностям соответствует одному из разделов, — такая технология будет входить в перечень. Кроме того, последний раздел в принципе не содержит конкретики в части требуемого функционала технологий, что говорит о том, что перечень технологий открытый.
Необходимо также отметить, что для финансового сектора предусмотрен отдельный список технологий, включающий в себя, помимо указанного выше, технологии электронной подписи, технологии обеспечения информационной безопасности, облачные технологии, биометрические технологии, технологии идентификации и аутентификации, а также иные технологии, направленные на цифровую трансформацию финансового рынка (Указание Банка России от 25.11.2020 № 5634-У).
Сам по себе перечень технологий можно рассматривать как перечисление наиболее перспективных на данный момент технологических направлений, зарекомендовавших себя в последние годы в теории и на практике.
Полагаем, что отдельные требования для финансового направления разработаны в связи с особой функцией Банка России по обеспечению стабильности финансового рынка. ЦБ РФ выступает в качестве особого института, независимо реализующего меры по развитию и укреплению финансового сектора.
Условия применения ЭПР и цели ЭПР
В пункте 3 ст. 1 ст. 6 Закона об ЭПР указано, что «установление режима должно привести к достижению одной или нескольких целей», указанных в законе.
Далее п. 2 ч. 2 ст. 15 Закона об ЭПР предполагает возможность изменения экспериментального правового режима Правительством РФ в случае, если цели ЭПР не будут достигнуты. Порядок и критерии определения достижимости или недостижимости соответствующих целей на данный момент, к сожалению, не регламентированы.
Помимо необходимости соблюдения определенных законом целей, применение ЭПР возможно при соблюдении некоторых условий, без соблюдения которых заявка на установление режима будет отклонена. Первое, что необходимо учитывать для определения возможности применения ЭПР, — сфера экономики, в которой планируется проведение ЭПР. В частности, введение ЭПР возможно исключительно в рамках определенных законодательством направлений развития экономики.
Так, ч. 2 ст. 1 Закона об ЭПР предусматривает возможность введения режима в медицинской и фармацевтической деятельности, проектировании, производстве и эксплуатации транспортных средств, сельском хозяйстве, финансовом рынке, электронной коммерции, архитектуре и строительстве, предоставлении государственных и муниципальных услуг, промышленности.
Кроме того, постановлением Правительства РФ от 18.12.2020 № 2149 была предоставлена возможность применения экспериментального режима трем новым направлениям — связь, электроэнергетика и обработка данных (включая персональные данные и деятельность, связанную с такой обработкой).
Форма заявки также не содержит никаких особых требований к сфере кандидата на установление ЭПР, однако мы полагаем возможным ориентироваться как минимум на содержания ОКВЭД организации-инициатора экспериментального режима (см., например, постановление Правительства РФ от 24.03.2022 № 458).
Следующим условием для существования ЭПР является требование о наличии законодательных запретов или ограничений, которые делают невозможным или существенно затрудняют возможность внедрения цифровых инноваций (постановление Правительства РФ от 24.03.2022 № 458).
При наличии трех указанных выше пунктов (цель, сфера экономики, законодательный запрет) инициатору экспериментального правового режима также следует указать на риски, связанные с возможным причинением вреда жизни или здоровью человека, вреда его имуществу, а также обороне и безопасности государства. Инициатором должна быть проведена оценка таких рисков, а также должны быть разработаны предложения по их минимизации.
Также должны соблюдаться другие обязательные условия (ст. 5 Закона об ЭПР):
-
существует технологическая возможность применения цифровых инноваций либо для их использования требуется техническая, технологическая, организационная или иная подготовка;
-
установление экспериментального правового режима должно привести к достижению одной или нескольких целей, указанных в ст. 3 Закона об ЭПР.
Что нужно сделать для участия в ЭПР?
Чтобы стать участником экспериментального правового режима, предприниматель вправе:
-
создать собственный ЭПР (стать инициатором создания ЭПР);
-
присоединиться к действующему ЭПР.
Для установления (создания) экспериментального правового режима в государственные органы должно быть направлено соответствующее инициативное предложение. Заявки на создание ЭПР принимаются Министерством экономического развития РФ и Банком России (для финансового сектора).
Так, инициатор, являющийся юридическим лицом или ИП, должен соответствовать следующим критериям:
-
отсутствие недоимок по налогам, сборам и иным обязательным платежам; отсутствие судимости;
-
финансовая стабильность (лицо не находится в процессе банкротства, прекращения деятельности, реорганизации);
-
инициатор не является иностранным лицом или российским лицом, контролируемым иностранной компанией;
-
соответствие требованиям, установленным программой ЭПР.
По результатам оценки инициативного предложения на соответствие ст. 6 и 8 Закона об ЭПР, уполномоченный орган выносит решение о возможности установления ЭПР.
Интересно, что ст. 9 Закона об ЭПР, регулирующая порядок рассмотрения инициативного предложения, не предусматривает положений о возможности обжалования инициатором отказа в установлении экспериментального правового режима, как это сделано, например, в отношении решения о приостановлении или прекращении статуса субъекта ЭПР. Тем не менее отсутствие соответствующего указания не препятствует инициатору обжаловать такой отказ в судебном порядке.
Как было отмечено выше, помимо самостоятельной инициативы по установлению ЭПР, субъекты предпринимательской деятельности вправе направить заявку на присоединение к уже существующему эксперименту. Такое присоединение возможно при условии соответствия претендента критериям, установленным ст. 8 Закона об ЭПР (соответствие установленным для инициатора критериям).
Итоги проведения ЭПР
Установленные ст. 3 Закона об ЭПР цели проведения экспериментального правового режима фактически представляют собой те результаты, к которым необходимо прийти участникам ЭПР по итогам проведения эксперимента.
Учитывая положения ст. 18 Закона об ЭПР, кажется вполне ясным, что первостепенной целью установления ЭПР все же является развитие правового регулирования в соответствующей области, все прочие цели являются второстепенными.
По завершении проведения эксперимента предполагается направление в уполномоченный орган субъектами экспериментального режима отчетов об итогах деятельности в рамках реализации ЭПР, которые позже выносятся на общественное обсуждение.
По итогам мониторинга эффективности ЭПР, в случае успешной реализации эксперимента, Правительством РФ может быть принято решение о необходимости внесения изменений в общее регулирование. В отношении иных указанных в ст. 3 Закона об ЭПР целей какой-либо проверки эффективности федеральным законом не предлагается, что кажется не совсем ясным с точки зрения целесообразности введения каких-либо целей без соответствующего мониторинга по их достижению.
Основные сферы применения ЭПР
На сегодняшний день в опубликованном Министерством экономического развития Российской Федерации реестре экспериментальных правовых режимов в сфере цифровых инноваций (который ведется в соответствии с п. 3 ч. 1 ст. 19 Закона об ЭПР) содержится 14 записей об установленных в РФ экспериментальных правовых режимах4.
Так, основными направлениями разработки в рамках установленных ЭПР является разработка и внедрение беспилотных транспортных систем, в рамках которых предполагается развитие беспилотников как в городской транспортной среде, так и в сфере авиационного грузового транспорта.
Активное развитие экспериментальных правовых режимов в области беспилотников привело к ускорению разработки федерального законодательства в области регулирования высокоавтоматизированных транспортных средств. Как было отмечено на XI Петербургском международном юридическом форуме, в основу законодательства о регулировании беспилотников лягут решения и выводы, сделанные по итогам введения экспериментальных правовых режимов5.
Отдельно можно отметить и сферу медицинской деятельности, количество экспериментов в которой значительно уступает количеству экспериментов в области транспорта. Между тем эксперимент по введению «Персональных медицинских помощников», направленных на пациентов с гипертонией и сахарным диабетом, недавно был признан успешно реализованным6.
Другие направления экономики на данный момент, к сожалению, не получили достаточного развития, несмотря на относительно длительное действие федерального законодательства в рассматриваемой области.
Отметим, что основными направлениями применительно к развиваемым цифровым инновациям на данный момент являются робототехника, большие данные, беспроводная связь и искусственный интеллект. В целях совершенствования механизмов применения экспериментальных правовых режимов, а также расширения направлений их применения в настоящий момент разрабатываются новые законодательные инициативы.
Например, вводятся новые правила использования ИИ в рамках ЭПР (законопроект № 512628-8): предлагается ввести обязательное страхование гражданской ответственности за причинение вреда искусственным интеллектом, предполагается создание комиссии для установления причин вреда, связанного с применением ИИ-технологий, а также ведение реестра ответственных за использование ИИ. Кроме того, в настоящий момент идет работа над инициативой по проведению эксперимента по расчетам в криптовалюте для участников внешней экономической деятельности (законопроект № 341257-8).
Выводы
Основной Закон об ЭПР был принят чуть меньше четырех лет назад, что тем не менее нельзя назвать коротким сроком. Безусловно, модель экспериментальных правовых режимов должна рано или поздно проявить ощутимый положительный эффект, однако на данный момент такой эффект не кажется столь значительным. Полагаем, такое длительное развитие связано в первую очередь с новизной модели для российских правовых и экономических реалий. Опыт успешного взаимодействия бизнеса и государства в рамках таких экспериментальных моделей все еще предстоит наработать.
1 Федеральный закон от 31.07.2020 № 258-ФЗ «Об экспериментальных правовых режимах в сфере цифровых технологий в Российской Федерации», далее — Закон об ЭПР.
2 Что такое «регуляторные песочницы» и как они помогут бизнесу // http://duma.gov.ru/news/49285/.
3 Международный опыт применения «песочниц» // https://eec.eaeunion.org/upload/medialibrary/5a7/Mezhdunarodnyy-opyt-primeneniya-pesochnits.pdf.
4 Реестр экспериментальных правовых режимов в сфере цифровых инноваций // https://www.economy.gov.ru/material/directions/gosudarstvennoe_upravlenie/normativnoe_regulirovanie_....
5 Завершается подготовка федерального закона о высокоавтоматизированных транспортных средствах // https://mintrans.gov.ru/press-center/news/10704?ysclid=lvb4dwqo19800213605.
6 ЭПР «Персональные медицинские помощники» подготовят к заключению об эффективности // https://www.economy.gov.ru/material/news/epr_personalnye_medicinskie_pomoshchniki_podgotovyat_k_zakl....