Для сельскохозяйственных угодий не устанавливаются градостроительные регламенты, следовательно, за застройкой таких земель осуществляется особый контроль. Данные обстоятельства обуславливают повышенное внимание к строительству, а также к целям использования объектов капитального строения на таких землях. В материале исследуем виды земель сельскохозяйственного назначения и их ключевые особенности в разрезе особенностей строительства на них. Отдельное внимание уделим формированию судебной практики в данной категории споров ввиду особенностей регулирования в законодательстве.
Собственники земель, относящихся к сельскохозяйственным угодьям, на практике нередко оказываются в ситуации, когда они не понимают, каким образом могут эксплуатировать эти земли и могут ли что-либо на них возводить даже при условии использования земель по назначению. При этом даже при возведении капитальных строений, соответствующих целевому использованию земельного участка, у собственника остаются опасения в отношении рисков признания таких объектов самовольным строительством, в связи с чем нередки случаи обращения за разъяснениями в отношении возможностей использования земель сельскохозяйственных угодий.
По общему правилу строительство на землях сельскохозяйственного назначения регламентировано ст. 77 ЗК РФ. В пункте 2 данной статьи определен перечень объектов, допустимых к строительству:
- объекты капитального строительства, некапитальные строения, сооружения, используемые для производства, хранения и первичной переработки сельскохозяйственной продукции;
- в случаях, предусмотренных федеральными законами, нестационарные торговые объекты;
- а также жилые дома, строительство, реконструкция и эксплуатация которых допускаются на земельных участках, используемых крестьянскими (фермерскими) хозяйствами для осуществления своей деятельности, либо на земельных участках, предназначенных для ведения гражданами садоводства для собственных нужд.
При этом любые размещаемые на землях сельскохозяйственного назначения объекты должны быть предназначены и использованы для целей, сопутствующих ведению сельского хозяйства.
В состав таких земель входят следующие категории:
- сельскохозяйственные угодья (ст. 79 ЗК РФ);
- земли для ведения сельскохозяйственного производства, научно-исследовательских, учебных и иных связанных с сельскохозяйственным производством целей, а также для целей аквакультуры (ст. 78 ЗК РФ);
- земли для ведения гражданами садоводства для собственных нужд (ст. 77 ЗК РФ).
Рассматривая критерии различия между всеми тремя видами земель, необходимо отметить особое отличие первой категории земель в виде сельскохозяйственных угодий от двух других, так как в соответствии с ч. 6 ст. 36 ГрК РФ градостроительные регламенты не устанавливаются для сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения. Отсутствие градостроительного регламента для этого вида земель влечет также отсутствие условного и вспомогательного видов разрешенного использования земельного участка.
Что означает отсутствие условного и вспомогательного видов разрешенного использования земельного участка?
Градостроительное зонирование территории регламентируется ГрК РФ — все территории подлежат зонированию, в его рамках устанавливаются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства (п. 2 ст. 7 ЗК РФ, ст. 37 ГрК РФ). Пункт 7 ст. 1 ГрК РФ содержит понятие территориальных зон, то есть зон, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты.
Карта градостроительного зонирования и градостроительные регламенты входят в состав правил землепользования и застройки. Эти правила, наряду с прочим, включают в себя положения об изменении видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства физическими и юридическими лицами (Обзор практики рассмотрения судами дел, связанных с изменением вида разрешенного использования земельного участка, утв. Президиумом Верховного суда РФ 14.11.2018).
Следовательно, если собственник земельного участка (земель сельскохозяйственных угодий) хочет сменить вид разрешенного использования, ему необходимо изменять категорию участка либо на категорию земель для сельскохозяйственного производства, либо на категорию земель для ведения садоводства (письмо Росреестра от 29.05.2017 № 14-06641-ГЕ/17).
Основной вид разрешенного использования для земель, находящихся в составе сельскохозяйственных угодий, устанавливается правилами землепользования и застройки, которые утверждаются представительным органом местного самоуправления (ч. 1 ст. 32 ГрК РФ).
При этом отвечая на вопрос о том, с каким назначением можно построить капитальные строения, помимо тех, которые указаны в виде разрешенного использования, нужно обратить внимание на ст. 77 ЗК РФ. И здесь, на наш взгляд, в части строительства на землях сельскохозяйственного назначения особый интерес представляют следующие пункты:
- сооружения, используемые для производства, хранения и первичной переработки сельскохозяйственной продукции, в случаях, предусмотренных федеральными законами;
- жилые дома, строительство, реконструкция и эксплуатация которых допускаются на земельных участках, используемых крестьянскими (фермерскими) хозяйствами для осуществления своей деятельности, либо на земельных участках, предназначенных для ведения гражданами садоводства для собственных нужд.
Строения по переработке сельскохозяйственной продукции
При возведении капитальных строений по переработке сельскохозяйственной продукции необходимо определиться, какая будет обработка и какой продукт будет на выходе. С учетом этого к переработке сельскохозяйственной продукции относятся технологические операции для сохранения качества продукции и обеспечения длительного ее хранения. Например: производство мяса (скотобойни), переработка молока (термическая — пастеризация, производства сметаны и т.п.) (постановление Правительства РФ от 25.07.2006 № 458 «Об отнесении видов продукции к сельскохозяйственной продукции и к продукции первичной переработки, произведенной из сельскохозяйственного сырья собственного производства»).
Важно отметить, что здание должно быть возведено исключительно в целях первичной переработки продукции, но не в целях ее розничной реализации.
Таким образом, на землях сельскохозяйственного назначения возможно строительство зданий и сооружений, необходимых для производства, хранения и переработки сельскохозяйственной продукции. При этом для их размещения для переработки и хранения сельскохозяйственной продукции следует использовать земельный участок (его часть), не являющийся сельскохозяйственным угодьем (письмо Департамента земельной политики, имущественных отношений и госсобственности Министерства сельского хозяйства РФ от 13.02.2018 № 15-А-273/ог).
Следовательно, при возведении строений по переработке сельскохозяйственной продукции необходимо учитывать позицию, указанную в письме Минсельхоза России от 16.03.2018 № 15/265 «Об использовании земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения для целей строительства сооружений, предназначенных для осуществления переработки и реализации сельскохозяйственной продукции».
Для размещения объектов по первичной переработке сельскохозяйственной продукции следует обратиться в орган местного самоуправления с целью изменения функциональной зоны размещения земельного участка с СХ-1 на СХ-2, в которой допускается строительство объектов капитального строительства.
Строительство жилых домов на землях с/х назначения
Такая возможность была предоставлена с принятием Федерального закона от 02.07.2021 № 299-ФЗ «О внесении изменений в ст. 77 Земельного кодекса Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» относительно недавно и вступила в силу с 01.03.2022.
Указанным законом было разрешено строительство жилых домов на землях сельскохозяйственного назначения вне зависимости от вида разрешенного использования. Данный закон позволил собственникам фермерских хозяйств строительство жилого дома для обеспечения непрерывного цикла производства.
Важно, что этот закон не позволил физическим лицам строительство жилых домов, он направлен только на официально зарегистрированные и осуществляющие деятельность КФХ.
При этом имеются ограничения к строительству такого дома. Законом № 299-ФЗ была дополнена ст. 11 Федерального закона от 11.06.2003 № 74-ФЗ «О крестьянском (фермерском) хозяйстве», положением о том, что жилой дом должен быть:
- в высоту не более трех этажей;
- общей площадью не более 500 кв. м;
- площадь застройки составляет не более 0,25% от площади земельного участка (следовательно, общая площадь участка должна составлять от 8 до 20 га).
Ряд субъектов Российской Федерации приняли нормативно-правовые акты, содержащие перечень территорий, на которых не допускаются строительство, реконструкция и эксплуатация жилых домов на земельных участках из состава земель сельскохозяйственного назначения (Тверская, Костромская, Белгородская области и Республика Крым). Кроме того, нормативными правовыми актами Московской области, Чувашской Республики, Республики Татарстан, Ленинградской области и Краснодарского края на территориях указанных субъектов Российской Федерации установлен полный запрет на строительство КФХ жилых домов на землях сельскохозяйственного назначения.
В связи с этим рассмотрение вопроса о целесообразности внесения в законодательство каких-либо изменений, в том числе в части установления перечня критериев, по которым субъектам РФ предоставляется право определять территории, на которых не допускается строительство фермерского дома, возможно исключительно после формирования соответствующей правоприменительной практики реализации Закона № 299-ФЗ.
Формирование судебной практики
Безусловно, обширная практика по данному вопросу еще не сформировалась, однако есть точечные решения судов, заслуживающие отдельного внимания, которыми были разрешены не глобальные проблемы в пределах субъектов, но проблемы отдельных собственников. Так, например, в деле о признании здания самовольной постройкой суд удовлетворил иск, однако впоследствии в вышестоящих инстанциях решение было пересмотрено в связи со вступлением в силу Закона № 299-ФЗ (Определение Седьмого кассационного суда общей юрисдикции от 11.01.2023 по делу № 88-196/23).
Также в другом рассматриваемом деле был подан иск для признания самовольной постройкой жилого дома на землях сельскохозяйственного назначения. В этом деле суд кассационной инстанции поддержал доводы апелляционного суда об удовлетворении встречного иска о признании права собственности на жилой дом:
цитируем документ
...положения закона не содержат запрета как на возведение жилого дома для использования в качестве имущества КФХ на земельном участке сельскохозяйственного назначения, так и на государственную регистрацию права на жилой дом, созданный на земельном участке, предназначенном для осуществления крестьянским (фермерским) хозяйством своей деятельности, и соответствующий параметрам объекта индивидуального жилищного строительства, указанным в пункте 39 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации, на основании только технического плана и правоустанавливающего документа на земельный участок, если в Едином государственном реестре недвижимости не зарегистрировано право заявителя на земельный участок, на котором расположен указанный объект недвижимости. При этом отсутствие разрешения на строительство и попыток легализовать строение в административном порядке при установленных по делу обстоятельствах не являются основанием для отказа в удовлетворении иска <…> о признании права собственности на жилой дом.
Определение Второго кассационного суда общей юрисдикции от 06.12.2022 по делу № 88-26881/22
Важно отметить, что позиция государства в отношении использования земельных участков КФХ по вопросу строительства не новая, и КФХ относительно беспроблемно использовало возможность строительства сопутствующих сельскохозяйственной деятельности строений на землях сельскохозяйственного назначения.
Например, судом еще в 2020 г. в рамках рассматриваемого дела было отмечено, что строительство на землях сельхозназначения разрешается для: домов для индивидуального пользования и хозяйственной деятельности; коттеджей; дачного или садового домика, хозяйственных построек; ангаров, погребов, складов для производства и хранения собственной продукции; фермерского хозяйства (фермы); обустроенных водоемов для разведения рыб. Строительство на спорном земельном участке здания гаража с мастерской, здания склада для хранения зерна № 1 и здания склада для хранения зерна № 2 не запрещено. В связи с этим суд признал неправомерность отказа администрации в получении разрешений на ввод указанных построек (решение Арбитражного суда Амурской области от 22.04.2021 по делу № А04-5577/2020).
О том, что со стороны государства осуществляется тщательный контроль использования земель сельскохозяйственного назначения, свидетельствует следующий кейс из судебной практики.
В рассматриваемом деле администрация обратилась в суд с иском к индивидуальному предпринимателю об обязании использовать участок по целевому назначению. Земельный участок обладал следующими характеристиками: категория земель — «земли сельскохозяйственного назначения», вид разрешенного использования — «связь». Индивидуальный предприниматель возвел и зарегистрировал объект капитального строительства с назначением «коровник». Однако при фактическом обследовании земельного участка было выявлено, что здание коровника по назначению не эксплуатируется и используется как вольер для бездомных собак, производство по переработке шин в крошку, пустые помещения, где находятся отходы пиломатериалов.
Суд отказал в иске, учитывая, что доказательств того, что использование земельного участка опасно для жизни или здоровья людей, для окружающей среды, объектов культурного наследия, истцом не представлено. Однако он отметил наличие неправомерных действий со стороны индивидуального предпринимателя, которые образуют состав административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 8.8 КоАП РФ (решение Арбитражного суда Московской области от 02.08.2024 по делу № А41-61272/23).
Необходимо отметить, что при разрешении вопроса об изъятии земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения, который не используется по целевому назначению или используется с нарушением законодательства Российской Федерации (ст. 6 Федерального закона от 24.07.2002 № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения») судебная практика сталкивается с вопросом установления момента, с которого участок не используется.
Особенно этот вопрос становится актуальным, если использование земельного участка, который, например, относится к категории «земли сельскохозяйственных угодий», в принципе не подразумевает строительство каких-либо капитальных или некапитальных объектов (решение Арбитражного суда Красноярского края от 16.07.2024 по делу № А33-26840/22).
Эта позиция также подтверждается и в других регионах, например, в другом деле ситуация происходила в Саратовской области, где администрация обратилась с иском к индивидуальному предпринимателю о расторжении договора аренды земельного участка (решение Арбитражного суда Саратовской области от 31.07.2024 по делу № А57-9447/2024).
Расторжение договора было связано с тем, что в аренде находился земельный участок с целевым назначением «для ведения личного подсобного хозяйства», однако в результате осмотра земельный участок был не огорожен, доступ на участок не был ограничен, на участке произрастала древесно-кустарниковая растительность и естественный травостой.
В обоснование своей позиции суд указал, что:
цитируем документ
...договор аренды подлежит прекращению, в частности, в том случае, когда арендатор использует земельный участок не по целевому назначению или если его использование приводит к существенному снижению плодородия земель сельскохозяйственного назначения или причинению вреда окружающей среде.
Кроме того, суд отметил в рамках данного дела, что доказательства освоения земельного участка не могут свидетельствовать о надлежащем использовании, так как ответчик начал предпринимать действия по освоению после подачи искового заявления, в связи с чем можно сделать вывод о необходимости своевременных действий по освоению земельных участков.
Таким образом, при анализе вопроса в части капитальных строений на землях сельскохозяйственных угодий можно выделить следующие ключевые тезисы и выводы.
Резюме
Для земель сельскохозяйственных угодий отсутствуют градостроительные регламенты, в связи с чем виды разрешенного использования и классификаторы допустимых целевых использований капитальных строений определяются в каждом конкретном случае органами местной власти.
На землях сельскохозяйственных угодий допустимо возведение капитальных строений в целях сбора и хранения сельскохозяйственной продукции. При этом капитальные строения, цель использования которых — первичная переработка, могут возводиться на землях сельскохозяйственного производства, однако розничная реализация продуктов переработки недопустима на любых землях сельскохозяйственного назначения.
Строительство жилых домов допустимо для крестьянских (фермерских) хозяйств (КФХ), однако к таким домам применяются жесткие стандарты в части параметров, установленных законом. Данная мера была создана для содействия зарегистрированным КФХ, однако является противодействующим фактором, ограничивающим необоснованную и чрезмерную застройку земель сельскохозяйственного назначения.