Контролеры не освоили риск-ориентированный подход

Полноценного внедрения риск-ориентированного подхода в деятельность контрольных органов пока не произошло. К такому выводу пришли аудиторы Счетной палаты по результатам оценки работы надзирателей. Анализ показал, что проблемы с категорированием объектов по уровням риска мешают ревизорам сосредоточиться на наиболее критичных предприятиях. Кроме того, не все информационные системы проверяющих интегрированы с единым реестром, что приводит к несоответствию данных.

В 2020 г. в рамках реформы контрольной и надзорной деятельности был принят Федеральный закон № 248-ФЗ, который утвердил риск-ориентированный подход в качестве основного принципа для всех видов государственного контроля. «Президентом Российской Федерации поставлена задача перейти с 1 января 2025 г. от временных ограничений проверок на риск-ориентированную модель контроля и надзора. Проанализировав работу девяти органов контроля и надзора, мы отмечаем, что в целом их деятельность соответствует новой концепции госконтроля в части сокращения проверок и приоритета профилактики», — констатировала на Коллегии Счетной палаты аудитор Светлана Орлова.

Достижения и изменения

Анализ ведомства показал, что в 2023 г. по сравнению с 2021 г. число проверок сократилось в четыре раза: если в 2021 г. чиновники провели 269 тыс. плановых проверок, то в 2023-м — всего 67,6 тыс. Внеплановые проверки также уменьшились, но менее значительно. Одновременно возросло количество профилактических мероприятий — с 847 тыс. до 1,35 млн, что почти вдвое больше. Кроме того, чаще стали использовать предостережения, хотя их рост менее заметен по сравнению с профилактическими визитами (см. диаграмму).

Цифры подтверждают переход к риск-ориентированному подходу, когда основной упор делается на предупреждение нарушений, а количество проверок уменьшается. Однако, как отмечается в отчете госаудиторов, пока профилактические меры не стали полноценной заменой проверкам, так как их качество и эффективность вызывают вопросы.

Анализ программ профилактики показал, что во многих случаях они носят формальный характер. Значительная часть показателей не отражает реальное влияние на снижение рисков, а оценка эффективности профилактической работы зачастую не проводится.

Кроме того, выявлены проблемы с заменой проверок профилактическими мероприятиями. Закон № 248-ФЗ предусматривает такую возможность, однако в практике контрольных органов этот механизм используется недостаточно. Например, в 2022 г. лишь 5,1% плановых проверок было заменено профилактическими визитами, хотя это могло бы снизить административную нагрузку на бизнес.

Обнаруженные проблемы и недостатки

Исследование Счетной палаты выявило, что в условиях моратория на проверки система управления рисками еще не сформировалась как устойчивая практика. В частности, анализ показал, что категорирование объектов контроля по уровням риска причинения вреда или ущерба не полностью соответствует требованиям Федерального закона № 248-ФЗ.

«Недостаточное категорирование объектов значительно снижает эффективность управления рисками, поскольку не позволяет контрольным (надзорным) органам сконцентрировать ресурсы на объектах, где обоснован потенциальный риск причинения вреда и доказана тяжесть возможных негативных последствий», — отметила С. Орлова. По ее словам, в 2023 г. не был обеспечен законодательно предусмотренный стопроцентный охват плановыми проверками объектов контроля, отнесенных к чрезвычайно высокой категории риска.

Счетная палата также выявила недостатки в работе информационных систем органов контроля и надзора. В частности, ряд таких систем не полностью интегрирован с Единым реестром видов федерального государственного контроля «Отсутствие синхронизации данных в различных системах приводит к их недостоверности и непрослеживаемости, а также создает сложности для осуществления контрольной (надзорной) деятельности на основе системы оценки и управления рисками», — предупредила аудитор.

Анализ Счетной палаты подтвердил, что одним из наиболее эффективных инструментов при проведении внеплановых проверок является использование индикаторов рисков (ИР). В ходе 82% проверок, проведенных на основе этих индикаторов, нарушения были полностью подтверждены.

В то же время исследование выявило ряд недостатков, снижающих эффективность применения данного инструмента. В частности, остаются нерешенными вопросы качества индикаторов риска.

Например, индикаторы риска не охватывают все группы обязательных требований при оценке вероятности нарушений. Кроме того, в 2023 г. возросло количество решений органов контроля и надзора о проведении проверок на основании срабатывания ИР, которые не были согласованы с органами прокуратуры. Часть отказов (21,9%) была обусловлена отсутствием оснований для проведения проверок. Счетная палата считает, что это свидетельствует о недостаточной прозрачности системы выявления индикаторов рисков, а в некоторых случаях — о субъективном подходе контрольных (надзорных) органов к их применению.

Счетное ведомство считает, что с учетом дальнейшего развития индикаторов рисков как главного основания для проведения внеплановых проверок, важно продолжать совершенствование данного инструмента. «Нужно минимизировать возможность субъективного подхода контрольных (надзорных) органов, регламентировать и максимально цифровизировать все процессы, связанные с осуществлением контроля и надзора. Полноценное внедрение системы управления рисками позволит получить экономический эффект за счет рационального использования государственных ресурсов и в первую очередь снизить нагрузку как на контрольные (надзорные) органы, так и на бизнес», — заключила С. Орлова.

По результатам анализа ситуации госаудиторы предложили улучшить критерии категорирования объектов по рискам, улучшить интеграцию информационных систем и оптимизировать индикаторы риска. Также рекомендовано внести изменения в федеральные законы и правила, обеспечить достоверность данных и повысить эффективность профилактических визитов, что снизит административную нагрузку на бизнес.

Динамика изменения количества проверок и профилактических мероприятий, ед., 2021—2023 гг.

Источник: Счетная палата

Во избежание прямого контакта

Расширение форм дистанционного контроля и развитие системы обратной связи станут ключевыми направлениями совершенствования сферы контроля в 2025 г. Об этом сообщил зампред правительства, руководитель аппарата правительства Дмитрий Григоренко на совещании с руководителями контрольно-надзорных органов.

По его словам, благодаря активному внедрению цифровых технологий в деятельность контрольных органов, в настоящее время не всегда требуется непосредственное взаимодействие инспектора и предпринимателя. Так, с использованием мобильного приложения «Инспектор» в 2024 г. появилась возможность проведения мероприятий по 43 видам контроля, включая пожарный надзор, стройнадзор, технадзор и здравнадзор. В рамках пилотного проекта, стартовавшего в мае 2024 г., было проведено около 3 тыс. дистанционных мероприятий. В 2025 г. планируется расширение области применения мобильного приложения на дополнительные виды контроля.

Власти считают, что такая форма контроля обладает рядом преимуществ. «В первую очередь это экономия времени и упрощение надзорных процедур. Также дистанционные форматы контрольных мероприятий с применением цифровых решений исключают прямой контакт инспектора с предпринимателем. С 1 января вступила в силу новая законодательная норма, которой мы закрепили правовые основы использования мобильного приложения „Инспектор“. Рассчитываем, что в текущем году этот механизм будет применен не менее чем в 10% мероприятий», — заявил Д. Григоренко.

Кроме того, будет реализована возможность обжаловать 100% контрольно-надзорных мероприятий в досудебном порядке через портал «Госуслуги». В частности, планируется расширение функционала сервиса для обжалования итогов мероприятий без необходимости взаимодействия с инспектором. В 2024 г. через сервис досудебного обжалования поступило около 36 тыс. обращений, большая часть из которых касалась ходатайств о продлении сроков исполнения предписаний, выданных по результатам проверок. Информация, полученная от предпринимателей через данный сервис, используется для дальнейшего совершенствования надзорной деятельности.