Осуществляемое ныне в России земское преобразование, по существу, составная часть административной реформы. Ведь без учета неразрывной связи между деятельностью местной власти и расширением непосредственного участия населения в решении местных проблем она обречена на неудачу. На местном уровне это создание организационно-управленческого механизма выявления общественной инициатив и участие населения в решении вопросов на территории проживания. В этом особенность «муниципального измерения» административной реформы.
Много лет администрация одного муниципалитета в Дальневосточном федеральном округе борется с мусором на трассе, ведущей в крупный региональный аэропорт. Из года в год растет количество убираемого мусора. Но чистоты и порядка нет. Просто жители близлежащих домов и проезжающие мимо водители не считают себя обязанными соблюдать порядок.
Но что лежит в основе этих процессов? Что является конечной целью преобразования публичной власти? На эти вопросы концепция административной реформы дает очень и очень расплывчатые ответы.
Значит, на местном уровне в отличие от федерального и даже от регионального при планировании и проведении административной реформы нельзя ограничиваться лишь «технократическими» подходами — совершенствовать структуру органов власти, разрабатывать регламенты, устанавливать стандарты и т.д.
Населению нельзя сказать: «Извините, мы полномочия перераспределили, стандарты услуг приняли. Теперь ваш вопрос — не наша компетенция».
Реформа всех ступеней публичной власти в России докатилась до муниципального уровня. Вступил в силу Закон о местном самоуправлении в стране (от 06.10.2003 № 131-ФЗ). И субъекты РФ в массовом порядке* начали внедрять в муниципальных образованиях… административную реформу (!) по шаблону, отработанному на них федеральной государ-ственной властью. Акцент делается исключительно на «технических вопросах».
Намечаются и исполняются масштабные мероприятия по упорядочению и перераспределению функций и разграничению полномочий между различными уровнями публичной власти, по сокращению численности служащих** и пр.
Но что лежит в основе этих процессов? Что является конечной целью преобразования публичной власти? На эти вопросы концепция административной реформы дает очень и очень расплывчатые ответы.
В результате:
- игнорируется предметное содержание реформы;
- не учитываются природа местного самоуправления и его качественное отличие от государственной власти;
- административные и другие преобразования не увязаны со Стратегией «Россия-2020».
Конституционный Суд Российской Федерации принял достаточное количество документов, уточняющих природу и признаки местного самоуправления в стране как особого вида публичной власти. По представленным здесь таблицам можно сравнить «формулы» государственной власти и местного самоуправления. На основе такого сличения легко формулируются главные выводы о логике и практике реформирования публичной власти в России.
ВЫВОД ПЕРВЫЙ. Объективной основой административной реформы на местном уровне должна стать система общественных потребностей на конкретной территории в части муниципальных услуг, публичных обязательств и функций, которые органы местного самоуправления предоставляют населению.
Сначала определяется система муниципальных услуг и связанных с ними функций органов местного самоуправления. Затем каждая услуга (функция) закрепляется за конкретным управленческим звеном в органах местного самоуправления, который становится центром ответственности за конечный результат — удовлетворение общественной потребности в данной услуге. Принцип «один орган — одна услуга» как раз и позволяет построить систему муниципального управления в соответствии с потребностями населения.
Степень удовлетворения общественной потребности — единственный показатель результативности деятельности органов местного самоуправления, да и любого другого органа и уровня публичной власти. Понятно, что сразу и полностью удовлетворить эту потребность местного общества не удается, поскольку ее трудно точно измерить. К тому же она меняется со временем. Поэтому используют инструмент стандартизации услуг (регламентации функций) и формирования муниципального задания. А чтобы заинтересовать муниципального служащего в соблюдении стандартов/регламентов, применяется такой управленческий механизм, как муниципальный результативный контракт. В нем записываются параметры личного вклада служащего в удовлетворение потребностей граждан, что отражается на размере заработной платы имярека.
ВЫВОД ВТОРОЙ. Логика планирования административной реформы на муниципальном уровне не такая, как для государственной власти. Она распадается на два взаимосвязанных сюжета:
1. Создание механизма «совместного управления» – преодоление разрыва между населением и властью путем расширения форм непосредственного участия населения в решении местных задач;
2. Повышение результативности собственной деятельности – ориентация деятельности власти на конечный результат (степень удовлетворения потребностей жителей в публичных услугах) путем упорядочения сфер ответственности власти и повышения эффективности предоставления услуг — задачи административной реформы в ее «федеральном понимании».
Следует обратить внимание на порядок перечисления. Вначале указано расширение участия (вовлечения) населения в решение местных задач, а уже потом — результативность органов власти как вторичная задача. С позиций технократического подхода задача вполне решаемая, а с точки зрения интересов населения — нет. Примером этому служит неумело осуществленная «монетизация льгот».
ВЫВОД ТРЕТИЙ. Повышение роли (самостоятельности) населения в решении местных проблем и результативность (эффективность) деятельности публичной власти — два неразрывных процесса. Поэтому стратегической задачей административной реформы на местном уровне является создание механизма выявления и реализации общественной инициативы по самостоятельному решению местных задач.
Власть оправданна только тогда, когда она способна удовлетворить общественные (публичные) потребности. Изменение системы органов власти, как-то: повышение эффективности, упорядочение полномочий и другие технические аспекты, не является целью административной реформы. Это следствие. Важен конечный результат! Упор только на «технологическую» бюрократическую отчетность неминуемо ведет к росту социальной напряженности. Даже если растет эффективность органов власти.
И НАКОНЕЦ. Формирование организационно-управленческого механизма фактического народовластия создает в каждом муниципалитете условия для высвобождения творческой энергии сообщества, направляет ее на решение местных задач и делает жителя заказчиком муниципальных услуг. А это уже — базовые элементы Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г. («Россия-2020»), которые способно обеспечить местное самоуправление. Хотя место ему в документе не обозначено.
Таблица 1
Отдельные признаки местного самоуправления (МСУ)
|
Признак |
Содержание |
|
1. МСУ — публичная власть. Местное сообщество — субъект власти (субъект МСУ)
| |
|
1.1.МСУ — публичная (муниципальная) власть
|
Власть, наиболее тесно связанная с населением[1] Осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы МСУ[2] Хотя органы МСУ не входят в систему органов государственной власти, они… обладают публично-властными полномочиями применительно к возложенным на местное самоуправление задачам, т.е. выполняют функции публичной власти на соответствующем территориальном уровне. При этом конституционными характеристиками МСУ как формы публичной власти обусловливаются особенности его правосубъектности, сопоставимые с особенностями правосубъектности иных публичных образований — РФ и субъектов РФ[3]
|
|
1.2.Субъект МСУ
|
Субъектом права на самостоятельное осуществление муниципальной власти (непосредственно и через органы МСУ) выступает население муниципального образования[4] в форме местного сообщества
|
|
1.3.МСУ как форма народовластия — обязанность населения
|
Местное самоуправление — форма народовластия[5] Главенство принципа народовластия, т.е. презумпция непосредственного участия населения в решении вопросов местного значения при осуществлении местной власти[6] Возможность… полного упразднения МСУ на определенной территории… противоречит предписаниям Конституции РФ и федеральных законов об осуществлении МСУ на всей территории РФ как необходимого элемента конституционного механизма народовластия и нарушает волю многонационального народа РФ, закрепленную в Конституции РФ (ст. 3, ч. 1 и 2; ст. 12 и 131, ч. 1)[7]. Полномочия органов государственной власти и органов МСУ в рамках административно-территориальных единиц и муниципальных образований проистекают не от воли населения указанных территориальных образований, а от воли народа, выраженной и закрепленной в Конституции и законе. Отсюда следует, что граждане отдельных территориальных образований не могут ликвидировать МСУ на этих территориях…[8]
|
|
1.4.Защита прав
|
Круг лиц, участвующих в местном самоуправлении, должен определяться с учетом природы МСУ как особого вида публичной власти, смысл которого заключается в защите прав и интересов жителей конкретной территории. Это означает, что МСУ должно обеспечивать права и законные интересы именно тех граждан, чье постоянное или преимущественное проживание на территории соответствующего муниципального образования дает основание для отнесения их к населению данного муниципального образования. Именно постоянное или преимущественное проживание гражданина на территории муниципального образования предполагает его причастность как члена муниципального сообщества к вопросам местного значения[9].
|
[1] См. п. 5 Постановления Конституционного Суда РФ (Пост. КС РФ) от 02.04.2002 № 7-П.
[2] См. п. 2 (абз. 2) Пост. КС РФ от 02.04.2002 № 7-П.
[3] См. п. 4 Определения Конституционного Суда РФ (Опред. КС РФ) от 02.11.2006 № 540-О.
[4] См. п. 3 Пост. КС РФ от 02.04.2002 № 7-П.
[5] См. п. 4 Пост. КС РФ от 15.01.98 № 3-П; п. 2 Пост. КС РФ от 11.11.2003 № 16-П.
[6] См. п. 4 Пост. КС РФ от 15.01.98 № 3-П.
[7] См. п. 4 (абз.3—5) Пост. КС РФ от 30.11.2000 № 15-П.
[8] См. особое мнение судьи Н.В. Витрука (п. 2) — Пост. КС РФ от 24.01.97 № 1-П.
[9] См. п. 3 Пост. КС РФ от 15.01.98 № 3-П; п. 2 Опред. КС РФ от 27.05.2004 № 180-О; п. 2 Опред. КС РФ от 27.05.2004 № 180-О.
Таблица 2
Логика планирования административной реформы на местном уровне
|
Публичные потребности | |
|
… которые обязана удовлетворить власть через предоставление муниципальных услуг, осуществление обязательств, функций
|
… которые население удовлетворяет самостоятельно, а власть регулирует процесс общественного потребления (например, устанавливает стандарты качества)
|
|
ВАЖНО: соотношение между этими двумя частями будет меняться по мере роста
| |
|
Стратегические задачи заключаются в создании механизма выявления и реализации общественной инициативы
| |
|
Задача 1. Четко описать предметную сферу ответственности местной власти как систему муниципальных услуг, публичных обязательств и функций управления
|
Задача 1.1. Выделить сферы деятельности, где население способно решать вопросы самостоятельно уже сейчас (Территориальное общественное самоуправление; ТСЖ и ремонт многоквартирных домов; самообложение граждан — вот отправные точки)
|
|
Задача 2. В соответствии со стандартами услуг определить систему органов самоуправления. Три элемента: 1) «одна услуга — один орган» (система органов МСУ как система «центров ответственности» за конечные результаты предоставления услуг); 2) функции органа МСУ определяются в связи с теми услугами, которые он предоставляет (Кодификатор функций управления); 3) система оценки результативности деятельности органа самоуправления (как степень удовлетворения потребностей населения качеством услуг и функций). |
Задача 2.1. Подключить население 1) к разработке стандартов качества муниципальных услуг, административных регламентов функций управления; 2) к контролю за предоставлением услуг установленного качества (одновременно это важнейшая антикоррупционная мера!)
|
|
Итог. Эффективная власть (поскольку она тратит деньги на услуги, которые ей «заказывает» население, т.е. деньги идут на общественно значимые нужды)
|
Итог. СамоДЕЯТЕЛЬНОЕ население, которое имеет навыки самостоятельного (и под свою ответственность) решения местных задач, а что решить не может — делегирует решать власти
|
_______________________________
* Кроме Республики Ингушетия и Чеченской Республики, на которые действие Закона в 2009 г. не распространяется.
** Для экономиста вообще непонятно, как можно говорить о «сокращении численности служащих» в отсутствие стандартов услуг и функций? А если при этом спрос на услуги власти растет?