Президент России в своих выступлениях постоянно подчеркивает важность борьбы с проявлениями коррупции в стране. Поддерживают его и СМИ, гневно осуждающие «чиновничью ренту», откаты, взятки. Пакет антикоррупционных законов рассматривается в приоритетном порядке. Имеются свидетельства о привлечении конкретных лиц к ответственности, снятия с постов руководителей и должностных лиц, понимающих государственно-частное партнерство как личный бизнес на государственных функциях. А возможна ли борьба с коррупцией «снизу»: например, со стороны малого бизнеса или обычного гражданина?
Заплати или проиграешь!
Почему мы рассматриваем именно малый бизнес? По нашему мнению, именно в сфере малого бизнеса и государственных услуг сконцентрирована основная масса чиновничьих злоупотреблений. Граждане и предприниматели (сегменты так называемого рынка коррупционных услуг и откатов), как правило, не располагают ни лишним временем, ни финансовыми, ни правовыми ресурсами для неравной борьбы. Им дешевле заплатить, чем отстаивать свои законные права: с рациональных позиций экономической логики бизнес и граждане выбирают оптимальный путь: «плати или проиграешь». Предугадывая такую тактику, чиновник-коррупционер чувствует себя вполне комфортно. Более того, СМИ внушают: остерегайтесь бесплатных услуг! А стоя в длинных очередях, заявитель и сам не прочь заплатить за решение своего насущного вопроса — деньги в данном случае представляются гарантом надежности так называемой сделки и ее исполнения.
А ЧТО У НИХ?
В странах с развитой рыночной экономикой (например, в США) существуют специальные организации, имеющие фонды для защиты граждан и малого бизнеса от произвола чиновников. Крупные юридические компании выделяют квалифицированных сотрудников для работы «на благо общества» и защиты прав неимущих. Общественные организации, оппозиционные партии и независимые СМИ вскрывают факты коррупции для общественного осуждения.
Однако, несмотря на неблагоприятные условия и вопреки рациональной экономической логике, отдельные граждане и предприниматели готовы идти до конца, отстаивая нарушенные права. Как правило, конфликт несправедливости заставляет их быть принципиальными, тратить время, нервы и деньги, защищая не только себя, но и общественные блага.
К СВЕДЕНИЮ
Общественные блага обладают следующими признаками:
- неисключение — практически невозможно исключить человека из круга потребителей данного блага;
- неконкурентность в потреблении — потребление блага одним человеком не уменьшает возможностей потребления блага другим;
- неделимость — благо нельзя разложить на отдельные единицы.
Рассмотрим на конкретных примерах арсенал методов борьбы с коррупцией.
Следуя традициям Гоголя и Салтыкова-Щедрина, события разворачиваются в городе Глупове — современном городе-миллионнике. В отличие от гоголевских времен этот город имеет аэропорт, технопарк, специализированные выставки-ярмарки, но в остальном остается Глуповым.
«Приватизированные» миллионы
В городе Глупове десятки тысяч граждан были вынуждены платить за необходимые им услуги муниципального жилищного агентства (далее — МЖА) на основании распоряжения мэра города. Как правило, эти граждане не имели юридической квалификации, чтобы защищать свои нарушенные права согласно ст. 2 Федерального закона «О приватизации жилищного фонда в РФ» (далее — ФЗ «О приватизации»), а также ст. 35, 40 Конституции РФ. Агентство отказывало в приватизации гражданам, не представившим справку, подтверждающую, что ранее ими не было использовано право на приватизацию жилья.
ИЗ КРАТКОГО КУРСА БЮРОКРАТА-МЗДОИМЦА
Работая на массовом рынке государственных услуг, придумайте какую-то обязательную услугу, без которой данная госуслуга невозможна. Берите за «свои» услуги недорого, однако наряду с обычным тарифом предусмотрите срочный — для VIP-клиентов, — благо закон предусматривает «резиновые» сроки для многих государственных услуг.
Следующее основание для отказа — нежелание оплачивать «добровольный» пакет услуг МЖА, прейскурант которого утвержден тем же распоряжением мэра. Необходимость представления справки, подтверждающей, что ранее заявитель не использовал право на приватизацию жилья, вытекает из постановления главы администрации области. Как говорится, полная гармония: десятки тысяч граждан платят, не задавая лишних вопросов. Однако находятся отдельные индивиды — так сказать, флуктуация от статистического среднего, — готовые пойти в суд и другие инстанции, вместо того чтобы выложить несколько сотен рублей.
Итак, некий гражданин Петров, доведенный до белого каления грубостью чиновников и их отписками на заявление о приватизации квартиры, а также тупостью и самодовольством технических исполнителей, начал писать жалобы во все инстанции подряд: районную прокуратуру, территориальные управления Роспотребнадзора и Федеральной антимонопольной службы (ФАС).
По мнению Петрова, указанным распоряжением мэра и постановлением администрации города на граждан незаконно возложена обязанность, не предусмотренная ФЗ «О приватизации». В частности, в силу ст. 4, 7, 8 Закона приватизация социального жилья должна быть бесплатной и никакие услуги Законом не установлены. При этом в государственных органах, управляющих казенным имуществом, запрашиваемые от заявителя сведения должны быть ранее учтены в силу возложенных на них Законом функций. В жалобе Петров привел следующие доводы:
- юридически абсурдна ситуация, когда для подачи заявления на приватизацию жилья предварительно необходимо за плату запросить информацию у того же муниципального жилищного агентства;
- платные услуги МЖА следует квалифицировать как налог (сбор, пошлину), взимаемый с каждого обратившегося лица за совершение действий по приватизации жилого помещения. Между тем такой налог и порядок его введения противоречат основам налогового законодательства (ст. 5, 6, 8, 13, 14, 15 Налогового кодекса РФ);
- поскольку услуги МЖА платные, на его отношения с гражданами распространяется действие ст. 16 Федерального закона «О защите прав потребителей». В соответствии с указанной нормой запрещается ставить приобретение товаров и услуг в зависимость от приобретения иных товаров;
- возложение обязанности на граждан приобретать в нагрузку к бесплатной приватизации пакет дополнительных ненужных им услуг нарушает ст. 15 Федерального закона «О защите конкуренции» с позиции установления для приобретателей товаров ограничений выбора хозяйствующих субъектов, предоставляющих такие товары;
- учет государственных жилых помещений, составление договоров по приватизации — это государственная функция. В сложившейся ситуации исполнение государственных функций возложено на МЖА, которое оказывает услуги для государственных нужд: гражданам его услуги не нужны. Поскольку обращения граждан за приватизацией жилья в городе Глупове носят массовый характер, годовая выручка МЖА исчисляется в миллионах долларов. Однако выбор конкретного поставщика услуг был сделан без проведения торгов, как того требует Федеральный закон «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд».
Таким образом, пояснял Петров, создание препятствий гражданам в реализации права на бесплатную приватизацию в виде получения справок, обновления выписок из домовой книги и т. д. стимулирует заявителей заказывать срочную приватизацию. А это уже не сотни, а тысячи рублей с заявителя.
Вместо исполнения государственных функций по бесплатной приватизации и учету государственного жилья в городе Глупове процветает циничный бизнес чиновников, понуждающих граждан оплачивать ненужные им услуги, без которых приватизация невозможна.
Спустя месяц Петров получил ответы из территориальных управлений Роспотребнадзора и ФАС о неподведомственности вопроса. В ответ на обращение в районную, затем в городскую и наконец областную прокуратуру пришли лишь компиляции ответов других госорганов и уведомление о пересылке писем в нижестоящие инстанции. Все ответы были получены в положенный срок: кто может сомневаться, что бюрократическая машина работает плохо?
Петров обратился в суд. Там его настойчиво попросили «уточнить основания и требования», устранить недостатки «формы и содержания заявления». Затем где-то на седьмой итерации (каждая из них занимала недели две) суд «усмотрел спор о праве» и пришел к заключению, что действия должностных лиц должны быть оспорены в ином порядке. Петров попробовал обратиться в тот же суд, но «в ином порядке» и снова потерпел неудачу. Осознав, что суд по данному спору превращается в «замок с дюжиной степеней защиты», Петров решил сосредоточить усилия на внесудебных процедурах. Килограммовые конверты (масса за счет приложений к жалобам) рассылались во все возможные инстанции. Жалоба в городскую прокуратуру — отписка, в Роспотребнадзор РФ — неподведомственно, в ФАС РФ — аналогично, в областную и федеральную прокуратуру — последовало уведомление о пересылке жалобы в областную прокуратуру. Из отдела по работе с обращениями граждан Администрации Президента РФ пришло уведомление о пересылке жалобы в прокуратуру…
Наконец этот круговорот привел к неожиданному результату: областная прокуратура прислала уведомление об удовлетворенном судом протесте прокурора на распоряжение мэрии. Суд всего за 3 недели рассмотрел протест и признал, что часть пунктов в тарифах МЖА противоречит Закону.
В результате агентства недвижимости города Глупова с удивлением узнали, что приватизация жилья стала бесплатной. Впрочем, результат теперь представлялся очевидным: прописано в Законе, что она должна быть бесплатной, вот и стала бесплатной благодаря протесту прокурора. Общественное благо теперь защищено.
Однако точку в этой драматичной истории ставить рано, скорее — многоточие и вопросительные знаки. В самом деле, почему суд признал незаконным взимать деньги за приватизацию жилья, но оставил в силе тариф за срочную приватизацию? Если за 8 тыс. руб. можно оформить право собственности всего в трехдневный срок, у чиновников остается соблазн как можно больше граждан сделать клиентами своих платных услуг. Достигается это за счет долгих очередей, длительных сроков процедуры (9—18 месяцев), отфутболивания заявлений из-за незначительных недостатков. Также открытым остается вопрос о том, почему суд и прокуратура «забыли» о нескольких сотнях тысяч граждан, заплативших за «бесплатную» приватизацию? Их адреса известны — почему бы эти деньги не вернуть?
Интересно, какие последствия предусматривает закон в случае вынесения решения суда о признании нормативного правового акта или его части недействующими? Вступившее в законную силу решение «влечет за собой утрату силы этого нормативного правового акта или его части, а также других нормативных правовых актов, основанных на признанном недействующим нормативном правовом акте или воспроизводящих его содержание. Такое решение суда или сообщение о решении после вступления его в законную силу публикуется в печатном издании, в котором был официально опубликован нормативный правовой акт».
Решение суда о признании нормативного правового акта недействующим не может быть преодолено повторным принятием такого же акта.
ИЗ КРАТКОГО КУРСА БЮРОКРАТА-МЗДОИМЦА
Быть в стороне от борьбы с коррупцией немодно и подо-зрительно. Поэтому, например, каждый последний четверг месяца устраивайте День борьбы с коррупцией. В остальные дни работайте по обычному регламенту.
Однако в Глупове поступили проще: приняли новое распоряжение, в котором были признаны частично не действующими лишь некоторые тарифы МЖА, утвержденные прежним распоряжением.
10 лет на регистрацию права
В августе 2008 г. руководитель ООО «Буревестник» получил отказ в государственной регистрации права на земельный участок, где было расположено его предприятие. Поскольку руководитель полагал, что отказ незаконный, нарушает права и законные интересы компании, а также создает иные препятствия для осуществления предпринимательской деятельности, он обратился в арбитражный суд города Глупова.
По мнению Росрегистрации, предоставленных ООО «Буревестник» документов было недостаточно для регистрации права на спорный участок. Свой отказ Росрегистрация также обосновывала ссылкой на п. 1. ст. 36 Земельного кодекса РФ: «...право собственности на здание механических мастерских возникло у ... [ООО «Буревестник»] в январе 2008 г. ... договор купли-продажи заключен с лицом, которое на момент заключения договора не являлось собственником здания». По логике Росрегистрации ст. 36 ЗК РФ запрещает приобретать в порядке приватизации те земельные участки, на которых не зарегистрированы права собственности на здания, строения, сооружения.
Ранее в сообщении о приостановлении процедуры Росрегистрация указывала на расхождение в площади земельного участка согласно договору и кадастровому плану: разница составила около 100 кв. м.
Предыстория конфликта такова: весной 1997 г. ООО «Буревестник» приобрело здание механических мастерских у акционерного общества открытого типа «Пингвин». Указанные здания АООТ «Пингвин» находились на спорном земельном участке, теперь же это предприятие ликвидировано. Росрегистрация также отказывалась регистрировать права собственности на здание механических мастерских по мотивам опечатки в договоре купли-продажи: отсутствовало указание на организационно-правовую форму общества. Но ведь этого АООТ уже нет, опечатки не исправишь! «Нас это не касается»,— ответили в Росрегистрации. Директор ООО «Буревестник» подал иск в арбитражный суд — и проиграл, затем обратился в апелляционную инстанцию — и выиграл! Опечатка была исправлена судебным актом и всего за полтора года! Однако в результате этой проволочки собственником земельного участка ООО «Буревестник» стал прежде, чем стал собственником здания, расположенного на территории предприятия. Эту оплошность ему никто не простил.
Статья 36 ЗК РФ предоставляет собственникам зданий, строений и сооружений дополнительные гарантии по приватизации занимаемых ими земельных участков, устанавливает верхнее ограничение по цене выкупаемого участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности. Одновременно указанная статья не содержит запрета на продажу спорного участка в пользу ООО «Буревестник». Однако Росрегистрация трактовала ст. 36 ЗК РФ иначе: как запрет на приобретение в порядке приватизации земельных участков субъектам, не имеющим на этих участках зданий и сооружений. Согласно такой логике ООО «Буревестник» никогда не смог бы приватизировать земельный участок, находящийся в чистом поле, вопреки п. 4. ст. 28 ЗК РФ.
Потребовалось 2 года, чтобы объяснить расхождение в площади участка по договору и кадастровому плану. Участок был ликвидирован в результате его раздела на 2 части: вместо ранее занимаемого ООО «Буревестник» земельного участка возникло 2: № 1 (спорный участок) площадью 2603,12 кв. м и № 2 — непосредственно под зданием механических мастерских. При этом общая площадь здания мастерских составляет 436,1 кв. м согласно техническому паспорту. С учетом этажности здание занимает 105 кв. м, что как раз соответствует искомой разнице площадей.
Росрегистрация сняла свои возражения, касающиеся площади, однако выдвинула другое возражение — доверенность представителя ООО «Буревестник» не была заверена нотариально. По мнению Росрегистрации, п. 1. ст. 16 ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» требует у представителя компании, подающего документы для госрегистрации, наличия «нотариально удостоверенной доверенности, если иное не установлено федеральным законом» (Выд. авт.).
Казалось бы, диспозитивная норма: «...если иное не установлено федеральным законом». Какой закон требует нотариального удостоверения доверенности? Это, например, Гражданский кодекс РФ, но это требование распространяется на граждан. В отношении юридических лиц ГК РФ не предусматривает нотариальное заверение доверенности. Из п. 5. ст. 185 Кодекса следует, что достаточно заверить доверенность от юридического лица печатью: «Доверенность от имени юридического лица выдается за подписью его руководителя или иного лица, уполномоченного на это его учредительными документами, с приложением печати этой организации». Аналогичные требования к доверенности содержатся в п. 5 ст. 61 АПК РФ, п. 3. ст. 53 ГПК РФ, ст. 29 НК РФ.
Таким образом, требование обязательного нотариального заверения доверенности Росрегистрация необоснованно распространяет на юридических лиц. Это заставляет заявителя нести необоснованные расходы и препятствует осуществлению предпринимательской деятельности в виде потери времени, а также используется как предлог для затягивания сроков регистрации прав.
Однако судебная практика трактует Закон иначе (см. ссылку 5—7). В итоге десятки предприятий дошли до федеральных окружных судов и сломали зубы об арбитражную практику.
Итак, процесс регистрации прав на объекты недвижимого имущества длился у ООО «Буревестник» на протяжении 3 лет с даты выхода постановления о выделении земельного участка и 11 лет — если считать от момента покупки здания механических мастерских! С учетом действий руководителя общества, направленных на защиту прав в судебном порядке, такой срок представляется неоправданно большим. За этот период законодательство, регулирующее права собственности на объекты недвижимого имущества и порядок его регистрации, претерпело значительные изменения. Кстати, руководитель ООО «Буревестник» в связи с переездом в другой город попытался продать свой бизнес другому лицу. Как вы думаете, может ли рассчитывать инвестор на скидки в цене? Скорее всего да, причем на существенные. Ведь он покупает квазисобственность, а проще говоря, кота в мешке, с большими бюрократическими пробелами и судебными спорами. А может быть, проблема заключается лишь в том, что руководитель ООО «Буревестник» не дает взяток?
ИЗ КРАТКОГО КУРСА БЮРОКРАТА-МЗДОИМЦА
Судебная практика, противоречащая закону, — это изюминка в нашем деле, патент, ноу-хау! Лоббируйте не только нотариальное заверение доверенности, но и аккредитацию нотариусов, которые вправе такие доверенности удостоверять. Поставьте себе цель, чтобы судебная практика пошла по следующему пути: например, только нотариус, работающий в пределах Садового кольца, может заверить доверенность от имени юридического лица. Эту важную информацию по большому секрету расскажите лицам, признательным за ваши услуги.
12 подписей на 2 квадратных метра
Каждый год администрация Заболотного района города Глупова угрожает малым предприятиям, имеющим торговые киоски, что уберет их с арендуемых земельных участков при помощи автокрана и милиции. В качестве условий продолжения аренды выступают «благотворительные» взносы, бесплатная уборка территории, существенно превышающая пределы зон торговых точек.
Итак, семейный бизнес — ООО «Одуванчик» вот уже 15 лет ежегодно, а иногда и чаще получает уведомление о сносе киоска площадью 6 кв. м. Последний договор аренды участка от 10 ноября 2007 г. действовал в течение 11 месяцев, а 6 мая 2008 г. общество получило уведомление о сносе киоска. Дело в том, что районная администрация изъяла под газон земельный участок площадью 9 кв. м вопреки его целевому назначению. Координация действий должностных лиц, органов милиции и «приближенных» муниципальных предприятий была отработана до совершенства. В ход пошли автокран для перемещения киоска с находящимся в нем товаром, а также обрыв электрических проводов. Чиновники принуждали предпринимателей платить «благотворительные взносы» на социально-экономическое развитие района, ухаживать за газонной травой на территории, далеко простирающейся за пределы зоны уборки. В качестве условия подписания договора администрация района безосновательно включила в него пункт о задолженности ООО «Одуванчик» на сумму 100 тыс. руб. в пользу мэрии города. По ранее заключенным договорам краткосрочной аренды земельного участка ООО «Одуванчик» задолженности не имело, что подтверждено актами сверки расчетов. Взимание платы за «фактическое нахождение» киоска на земельном участке недопустимо, поскольку это противоречит п. 609 ГК РФ и ст. 22 ЗК РФ, а пересмотр цены аренды задним числом за 4 года так называемого «фактического нахождения» не соответствует понятию договорного обязательства и деловой этике.
Практика ежегодного продления краткосрочных договоров аренды на протяжении 15 лет создает обширные возможности для злоупотреблений и коррупции. Количество согласований превышает разумные пределы. Например, лист согласований размещения временного объекта (холодильников для прохладительных напитков) насчитывает 12 подписей, а ведь речь идет об участке площадью всего 2 кв. м!
ИЗ КРАТКОГО КУРСА БЮРОКРАТА-МЗДОИМЦА
Вы даже не представляете, сколько «барщины» отработать и благотворительных взносов уплатить могут предприниматели за право размещения временных объектов розничной торговли на территории России-матушки!
И вот ООО «Одуванчик», после 15 лет аккуратной выплаты «оброков» и отработки «барщины», взбунтовалось. Директор после консультации с юристом направил 2 иска в суд с требованием вернуть обществу именно тот участок, о котором идет речь в договоре, и обеспечительных мер в виде запрета районной администрации обрезать его киоск от электрических проводов, приказ главы районной администрации он стал оспаривать как незаконный ненормативный акт. Более того, директор направил в адрес мэрии города и в администрацию района требование о компенсации стоимости работ по уборке территории за период с июня 2008 г. по август 2008 г. По рыночным ставкам предприятия «За чистые улицы города Глупова» стоимость работ плюс экономия на спецодежде и приобретение стометрового шланга составили 150 тыс. руб.
Согласно ст. 1102, 1105 ГК РФ указанная сумма должна быть возмещена ООО «Одуванчик» в качестве компенсации как потерпевшему. Лицом, которое неосновательно сберегло имущество (бюджетные средства) за счет потерпевшего, как нетрудно догадаться, является та же мэрия города Глупова. Принимая во внимание массовую практику возложения «барщины» на малый бизнес Заболотного района города Глупова, директор ООО «Одуванчик» предположил недоиспользование государственных бюджетных средств, а также их нецелевое использование.
Податель жалобы не располагает отчетностью об общей сумме сбереженных бюджетных средств за счет благотворительных взносов и неосновательного обогащения администрации за счет бесплатных работ предприятий малого бизнеса. Такая отчетность, по мнению руководителя ООО «Одуванчик», если и существует, то не является публичной в отличие от бюджета района. Следовательно, это создает благоприятные возможности для злоупотреблений.
ИЗ КРАТКОГО КУРСА БЮРОКРАТА-МЗДОИМЦА
Стимулируйте бизнес оплачивать и отрабатывать то, что уже финансируется из бюджета. В этом заключается эффективность нашей работы, а хорошие результаты, как известно, хорошо поощряются.
Да, самое главное, — предприниматели должны все это делать добровольно и от души!
Для подтверждения (опровержения) этого достаточно исследовать общую сумму «благотворительных взносов» и оценить по рыночной стоимости объем бесплатных работ в пользу администрации со стороны малого бизнеса. С этой целью директор ООО «Одуванчик» направил также жалобу в контрольно-ревизионное управление.
Продление краткосрочного договора аренды зависит от прихоти должностных лиц и установления с ними личных отношений. Это вошло в практику работы администрации. Несогласные субъекты предпринимательства быстро разоряются.
Остается добавить, что руководитель ООО «Одуванчик» обратился в милицию с заявлением о самоуправстве чиновников, по указанию которых у киоска обрезали электрические провода, а сам киоск тащили автокраном не только с товаром, но и с находящимися в нем людьми. Какой будет ответ? Разумеется, «нарушений не выявлено». Впрочем, для доказательства правоты и торжества закона директору ООО «Одуванчик» предстоит такой же долгий и замысловатый путь, как гражданину Петрову с его «бесплатной» приватизацией.
А пока остается писать письма: «В соответствии с изложенным, руководствуясь Указом Президента от 15 мая 2008 г. № 797, во исполнение Послания Президента РФ Федеральному Собранию прошу, прошу, прошу…».
Вывод из этого следующий. Мы полагаем, что согласованные отказы органов, призванных осуществлять контроль за соблюдением Закона, носят не случайный, а закономерный характер и свидетельствуют лишь о глубине проблемы коррупции, о которой неустанно говорит Президент России.
_______________________________________________
Ссылки:
- Гражданский процессуальный кодекс РФ.
- Указ Президента РФ от 15 мая 2008 г. № 797.
- Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ, 2008 год.
- Привалов. А. Лягушка в кувшине с судейскими // Эксперт. № 47. 1—7 декабря 2008 г.
- Постановление Федерального арбитражного суда Поволжского округа от 12.05.2005, дело № А55-15562/2004-1.
- Постановление Федерального арбитражного суда Дальневосточного округа от 15 февраля 2005 г., дело № Ф03-А73/04-1/4507.
- Постановление Федерального арбитражного суда Уральского округа от 4 декабря 2007 г., дело № А60-10053/07-С6.