Со следующего года органы местного самоуправления при составлении проектов собственных бюджетов могут воспользоваться чужими услугами посредством использования системы муниципальных заданий. Управленческая новация призвана повысить эффективность и прозрачность бюджетных расходов.
Внедрение новшеств, как показывает практика, не всегда достигает цели. Причин тому множество – объективных и субъективных. В данном случае основными препонами грозят стать противоречия между Законом о местном самоуправлении (от 06.10.2003 № 131-ФЗ) и другими нормативно-правовыми актами, включая все кодексы и ряд законов. По крайней мере так считают организаторы прошедшего в Государственной Думе РФ семинара-совещания по вопросам местного самоуправления.
В самом деле, за годы муниципальной реформы так и не разграничены полномочия между органами государственной власти и органами местного самоуправления (ОМСУ) в сферах:
- транспортного обслуживания населения;
- поддержки сельскохозяйственного производства;
- предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, гражданской обороны;
- деятельности аварийно-спасательных служб и формирований.
И продолжается борьба между разными уровнями власти за финансы, а не за качество предоставления публичных услуг.
Подобная картина наблюдается и в разграничении полномочий между муниципальными районами и входящими в их состав поселениями в области культуры, массового спорта и физкультуры. Исключение – отношения между городской властью и муниципальными образованиями в Москве (см. «ЭЖ» № 41).
Сохраняется и такая коллизия, когда федеральные законы необоснованно и в противовес Закону № 131-ФЗ расширяют круг вопросов местного значения. К примеру, по Основам законодательства РФ об охране здоровья граждан к полномочиям муниципалитетов отнесено создание условий для развития и доступности лекарственного обеспечения граждан. А в главном муниципальном Законе нет такого вопроса местного значения!
С другой стороны, иные нормативно-правовые акты, наделяя местные администрации дополнительными полномочиями, не прописывают четко новые обязанности. Так, Федеральный закон «О противодействии терроризму» содержит норму о том, что органы местного самоуправления осуществляют противодействие терроризму в пределах своих полномочий. Но каких именно полномочий и разделены ли они, скажем, между муниципальным районом и сельским поселением или между городским округом и городским поселением?
И как в таком клубке противоречий привлекать сторонние компании к бюджетному планированию в муниципальных образованиях? Причем нет даже унифицированной методики оценки финансовой потребности муниципальных образований на выполнение расходных обязательств. Нет такой методики и по субъектам РФ, но это уже другой уровень управления общественными финансами – государственный.
Ответ один. До вступления в силу с 1 января 2009 г. Закона о местном самоуправлении в полном объеме и на всей территории страны необходимо устранить пробелы в правовом обеспечении муниципальной реформы.
Правда, времени для этого катастрофически мало! А два переходных периода уже закончились.
СПРАВКА «ЭЖ»
В 2008 г. право составлять и утверждать проекты местных бюджетов сроком на 3 года реализовано в:
23,3% поселений,
25,3 муниципальных районов,
23,7% городских округов.
ИСТОЧНИК: МИНИСТЕРСТВО РЕГИОНАЛЬНОГО РАЗВИТИЯ РФ
КОМПЕТЕНТНОЕ МНЕНИЕ
Содействовать не значит отвечать
Эмиль Маркварт, президент Европейского клуба экспертов местного самоуправления
За 5 лет муниципальной реформы принято такое множество поправок и изменений как в сам Закон о местном самоуправлении (от 06.10.2003 № 131-ФЗ), так и в другие нормативно-правовые акты, сопутствующие преобразованиям, что впору говорить не об их улучшении, а об ухудшении. Нестабильность правовой базы затрудняет планирование деятельности ОМСУ и развитие территорий в целом.
Можно только приветствовать инициативу Комитета Государственной Думы России по местному самоуправлению провести ревизию нормативно-правовых актов, касающихся муниципального управления.
Впервые за многие годы профильный парламентский комитет усадил за один стол представителей научного сообщества и практиков, законодательных и исполнительных органов государственной власти, муниципальных служащих из многих регионов страны и попытался услышать их мнение о практике осуществляемых преобразований в системе местного самоуправления.
Экспертное сообщество получило надежду быть услышанным властными структурами. Тем не менее я с благодарностью принял предложение газеты «Экономика и жизнь» поделиться с ее читателями своими мыслями о масштабной муниципальной реформе в стране. Считаю, что публикация в уважаемом СМИ не останется без внимания органов государственной власти с их прерогативой принятия публичных решений, обязательных для выполнения бизнесом и обществом.
Памятуя о том, что «ЭЖ» – издание деловое и для делового сообщества, попытаюсь предельно кратко изложить свое видение первоочередных, на мой взгляд, мер.
Прежде всего считаю чрезвычайно важным прекратить возобладавшую в последние годы тенденцию делегирования муниципальным образованиям полномочий исполнительных органов государственной власти без достаточного финансового обеспечения передаваемых обязательств перед населением. В случае когда участие муниципальных образований в решении государственных задач является абсолютно необходимым и не может осуществляться путем делегирования, следует четко определить предмет деятельности муниципальных образований по таким вопросам.
В настоящее время значительное число вопросов местного значения и в Законе №131-ФЗ, и в других нормативно-правовых актах сформулировано с использованием слов «содействие», «участие» и их синонимов. Согласитесь, что «содействовать» или «участвовать» абсолютно не значит «нести полноту ответственности за содействие и участие». Наконец, в законодательстве полностью отсутствует такое понятие, как «добровольность», что лишает органы местного управления возможности добровольно или по волеизъявлению населения принимать на себя дополнительные полномочия при наличии, естественно, необходимых к тому предпосылок.
Существующие редакции законов, относящихся к сфере муниципального управления, и принимаемые дополнения к ним, в частности, вводящие такое понятие, как «специальные права органов местного самоуправления», нарушают принцип четкого разграничения компетенций различных уровней публичной власти.
Топор вертикали над главами ОМСУ
Людмила Шапиро, заместитель директора Института муниципального управления, г. Обнинск, Калужская обл.
За 2 месяца до окончания «переходного периода» Закона о муниципальной реформе в Госдуме РФ прошло совещание (семинар) о практике его реализации в стране. И вновь в вакууме Садового кольца повисли уже не вопросы, а вопли муниципалов о так и нерешенных правовых коллизиях, оставляющих муниципалитеты к 1 января без имущества, налогов, земель.
Экспертное сообщество узнало на днях об очередном «законопродукте» властных коридоров, направленном на обеспечение послушания глав местных администраций, не встроенных еще в вертикаль власти. Попытка не нова и не в первый раз втихомолку готовятся поправки в законодательство, меняющие основы функционирования публичной власти. Тем не менее текст очередного сочинения о совершенствовании разграничения полномочий между органами государственной и муниципальной власти повергает в шок.
Беглого взгляда на предлагаемые новшества достаточно, чтобы понять, что речь идет, по сути, о ликвидации самой возможности местной публичной власти быть самоуправлением. Механизм так же банален, как и все действия последних лет. Просто «высшее должностное лицо субъекта РФ» наделяется исключительным правом отзывать местных глав, избранных населением. А в качестве дополнительного «удовольствия» губернаторам-президентам дадут право отзыва и местных депутатов (!) тоже.
Ну что тут скажешь... Если заглянуть в Конституцию, мы в очередной раз убедимся, что никуда не делась статья 12, по которой органы местного самоуправления не входят в систему государственной власти. Присутствие этой нормы – продукт многовековых дискуссий. Суть ее заключается в том, что высшее должностное лицо субъекта РФ для муниципалитета – сторонний государственный чиновник. Его дело – контролировать, чтобы органы местного самоуправления законы государства не нарушали. И только. А кому возглавлять муниципалитет – не его дело.
Интересная деталь: согласно законопроекту основания для отзыва и процедура отзыва депутата и всех прочих должностных лиц местного самоуправления устанавливаются уставом муниципального образования в соответствии с предлагаемым новым законом. Но... «за исключением отзыва главы муниципального образования по инициативе высшего должностного лица субъекта РФ». Значит, это муниципальному уставу доверить нельзя – только закону субъекта Федерации.
Правда, законопроект о совершенствовании разграничения полномочий разрешает потенциальным отставникам «дать избирателям объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве оснований для отзыва». Нет пределов цинизму!
А если стратегически, то прошедшая 12 октября в ряде субъектов страны выборная кампания показала резкое снижение числа претендентов на муниципальные мандаты. Люди не хотят участвовать в местном самоуправлении по унизительным правилам игры?