Совсем немного времени остается до полноценного исполнения Закона «Об организации местного самоуправления в Российской Федерации». Общественная палата РФ задалась вопросом: «Насколько страна готова к полноценной муниципальной реформе?» Ответ на него палата попыталась получить с помощью экспертного опроса, осуществленного Центром политической конъюнктуры.
Общая оценка — «неудовлетворительно»
На вопросы анкеты ответили ученые и специалисты, представители региональных общественных палат, работники муниципалитетов, федеральных и региональных органов государственной власти, журналисты. По их оценке, только 4 из 84 российских регионов способны приступить к реализации Закона незамедлительно. Это Пермский край, Вологодская, Костромская и Новосибирская области.
Примечательно, что среди передовиков нет Ставропольского края, сразу после принятия Закона избранного вместе с Новосибирской областью пионером по муниципальной реформе. Нет и среди регионов, близких к передовикам, нет и в отстающих. «Пионер» обосновался в многочисленном отряде середнячков.
На основании экспертного опроса составлен рейтинг готовности регионов к полномасштабной реформе местного самоуправления (см. табл.).
Балл «А» (передовой) получили указанные уже здесь 4 субъекта Федерации.
Близки к ним Адыгея, Чувашия, Красноярский край, Ивановская, Омская, Тверская, Томская и Челябинская области, а также Ямало-Ненецкий автономный округ. Они имеют рейтинг «благополучный» — «В+».
Оценка «В–» — рейтинг «проблемный» — выставлена 11 регионам, к критическим — балл «С» — отнесены 3 субъекта РФ, вне рейтинга — 6 (см. табл.).
Оставшиеся вне таблицы субъекты Федерации (51 субъект) составили «золотую середину», в которой, по мнению экспертов, муниципальная реформа осуществляется ни шатко ни валко, если не сказать, тихо саботируется.
Отсутствие в рейтинге имеющих особый статус Москвы и Санкт-Петербурга объяснимо. Это города федерального значения, и муниципальная реформа в них имеет специфику, отличную от общих стандартов, но соответствующую федеральному законодательству. По поводу остальных 4 российских регионов советник ОП РФ Андрей Жвирблис сообщил «ЭЖ», что большинство опрошенных оценили ситуацию в них как находящуюся «вне зоны обсуждения».
Пороги и перекаты
Выяснилось, что основными препятствиями в русле муниципальной реформы являются
3 ключевых момента. Первый — слабый общественный контроль за ходом реформирования местного самоуправления. Второй — размытость позиции федеральной власти. И наконец, необеспеченность функций и полномочий муниципалитетов материальными ресурсами.
Такая оценка почти совпадает с выводами «ЭЖ» (см. № 12). Напомним, что основными факторами противодействия становлению местного самоуправления в стране газета назвала: а) вертикаль государственной власти; б) неумение муниципальных властей организовать взаимодействие с местным и крупным бизнесом и в) иждивенческие ожидания населения.
Пассивность граждан эксперты объясняют закрытостью от общества системы местного самоуправления. Даже на публичные слушания люди идут неохотно. Они не проявляют инициативы, полагаясь на действия властей всех уровней. Причина людской апатии видится в несбалансированности полномочий и финансовых возможностей муниципальных образований. Да и сам Закон содержит положения, ограничивающие возможность влияния граждан на реформы. В частности, он лишил людей права на сходы в населенных пунктах с числом жителей больше 100 человек.
В алогичности действий федеральной власти опрошенные видят причину постоянных попыток различных структур снизить эффект реформирования местной власти. Федеральные ведомства и прокуратура не пресекают нарушения законодательства при реализации реформы. Верховный Суд не обобщает судебную практику рассмотрения дел по муниципальной реформе. Не определена роль каждого федерального ведомства в развитии субъектов РФ, что способствует фактическому саботажу муниципальной реформы со стороны органов региональной власти.
Далее значительными проблемами признаны:
-
противоречия внутри законодательства;
-
отсутствие достоверной муниципальной статистики;
-
недостаток квалифицированных кадров;
-
противоречия между региональными и муниципальными властями;
-
конфликты между различными уровнями муниципальной власти;
-
сосредоточенность муниципалитетов на текущем управлении, низкая мотивация к модернизации и развитию;
-
неурегулированность имущественных споров.
Безбазисная экономическая основа
Функции и полномочия органов местного самоуправления по-прежнему не обеспечены материальными ресурсами. За годы реформы число вопросов местного значения для поселений выросло с 22 до 34, у муниципальных районов — с 20 до 31, городских округов — с 27 до 38. И это без учета полномочий, возложенных на муниципалитеты Земельным, Водным и Лесным кодексами. Закрепленные же Бюджетным кодексом за местными бюджетами нормативы отчислений от налоговых доходов не меняются.
В результате, например, в Брянской области на межбюджетные трансферты приходится 60,3% доходов местных бюджетов. Повсеместно органы местного самоуправления не обеспечены финансами на исполнение полномочий по пожарной безопасности, предотвращению экстремизма, а сельские поселения не имеют средств на строительство, ремонт и содержание дорог и дорожных сооружений. Администрации городских и сельских поселений, где нет нотариусов, осуществляют нотариальные действия, не имея на это финансовых ресурсов. На регистрацию граждан по месту жительства в поселениях у местных администраций тоже нет денег, но такие публичные услуги оказываются.
Участники экспертного опроса не ограничились констатацией ситуации. Они представили свое видение корректировки муниципальной реформы. Так, предлагается:
1 внести изменения в Бюджетный кодекс РФ в части закрепления за муниципальными образованиями большего объема налоговых доходов: НДФЛ — до 70%1, налог на прибыль — до 5%2;
2 принять федеральный нормативно-правовой акт о государственных минимальных социальных стандартах, что устранит единообразный подход к формированию расходов на реализацию полномочий, закрепленных за муниципальными образованиями;
3 закрепить в федеральном законодательстве собственные налоговые источники муниципальных образований;
4 ввести целевое выделение средств из федерального бюджета на софинансирование капитального ремонта инфраструктурных объектов муниципальной собственности или строительства новых объектов, в том числе с использованием инновационных технологий;
5 пересмотреть и уточнить часть вопросов местного значения.
По последнему пункту рекомендуется включить в компетенцию местной власти вопросы создания условий для деятельности добровольных формирований населения по охране общественного порядка, перевода жилых помещений в нежилые, обеспечения управления собственниками многоквартирных домов. Исключить из ведения муниципалитетов предлагается вопросы государственной обороны и чрезвычайных ситуаций. Уточнения требуют вопросы местного значения, связанные с культурой, опекой и попечительством в поселениях, с мобилизационной подготовкой — в муниципальных районах.
Резюмируя итоги экспертного опроса, председатель Комиссии Общественной палаты РФ по местному самоуправлению и жилищной политике Леонид Давыдов назвал осуществляемую муниципальную реформу нелюбимым детищем властей всех уровней и отметил, что исследование общественного мнения будет продолжено.