Как ни грустно, но реализация Федерального закона от 06.10.2003 № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» столкнулась со множеством как предсказывавшихся, так и непредвиденных препятствий. Еще печальнее, что государственная власть продолжает нагромождать новые завалы на пути муниципальной реформы. Последний пример — Указ Президента РФ от 28.04.2008 № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов» (см. «ЭЖ» № 18, 2008 г.), признанный экспертным сообществом как дискуссионный по мягкой оценке и уязвимый в концептуальном плане и по методическим аспектам — в более жесткой формулировке.
Итог «продавливания» — отсутствие позитивного результата
При разработке и принятии Закона не удалось достичь согласованного решения многообразных вопросов муниципальной реформы. Как и при правообеспечении других новейших реформ, возобладал жесткий подход, без учета уровня и особенностей развития разных регионов, накопленного в них опыта самоуправления. В результате «продавленный» высшими органами государственной власти, неудовлетворительный по качеству, наспех составленный, несистемный документ оказался не соответствующим грандиозным масштабам и сложности затеянных перемен. Региональные и местные власти при реализации навязанной сверху реформы столкнулись с огромными сложностями. Не случайно центр вынужденно 2 раза продлевал переходный период 131-го Закона: вначале — до 1 января 2006 г., затем — до 1 января 2009 г. Но это были не более чем тактические маневры — корректировки реформационных установок не произошло.
И главное, организационно-статусные аспекты муниципальной реорганизации остаются оторванными от бюджетно-налоговых. Доминирование политико-юридического подхода и отсутствие серьезных экономических расчетов привело к финансовой недееспособности подавляющего большинства органов местного самоуправления. Именно той проблемы, которая на всем протяжении муниципальной реформы остается главной преградой на пути обновления реформируемого объекта.
Газета «Экономика и жизнь» — одно из немногих СМИ, которое заметило это и упорно акцентирует внимание широкой общественности на необходимости приведения административно-территориальной структуры муниципалитетов в соответствие с социально-экономическими потенциалами территорий, объективно определяющими возможности самостоятельного оказания ими общественных благ определенного уровня и объема.
Волны преобразований
Первая волна муниципальных преобразований пришлась на середину 90-х годов как эпизод всего государственного переустройства России. В результате местные органы власти из низового звена государственной властно-субординационной иерархии трансформировались в самостоятельный институт местного самоуправления.
За 5 лет реформы примерно 30 тыс. административно-территориальных единиц были преобразованы в 12,5 тыс. муниципальных образований. Новый статус обрели 620 из 1060 городов (58,5%), 100 из 340 городских районов (29,4), 630 из более чем 2000 поселков (31,5) и около 10 тыс. из 150 тыс. сельских населенных пунктов (6,7%). Статистика учитывала 6 типов муниципальных образований:
-
административные районы;
-
города, в том числе регионального значения;
-
городские районы и округа;
-
поселки городского типа;
-
сельские администрации;
-
сельские населенные пункты.
Но, установив типологию муниципальных образований, законодатель проигнорировал объективные различия в их организационных и экономических возможностях реализации «общих принципов организации» и «финансовых основ» местного самоуправления в населенных пунктах разных видов и наделил органы власти всех муниципалитетов одинаковым статусом и равными полномочиями.
С оставшимися финансово-экономическими трудностями решено было покончить в ходе новой волны перемен, называемой второй муниципальной реформой. Ее главным содержанием стало встраивание местных бюджетов в «бюджетную вертикаль», призванную обеспечить распределение сконцентрированных в верхнем эшелоне государственной власти налоговых ресурсов, в интересах федерального центра и региональных администраций. Изменение межбюджетных отношений превратило муниципалитеты в заложников субъективизма государственной власти.
При сложившемся неравенстве экономических потенциалов муниципальных образований нелепо отрицать необходимость выравнивания «сверху» их бюджетной обеспеченности. Однако сегодня высокая зависимость всей совокупности местных бюджетов от финансовых вливаний из вышестоящих бюджетов и сопряженный с этим огромный объем межбюджетного перераспределения средств определяются не столько экономическими обстоятельствами, сколько бюджетно-налоговой политикой государства, нацеленной на максимальную федеральную централизацию налоговых ресурсов в соответствии с концепцией укрепления «вертикали власти».
Следствием второго этапа реформы стало увеличение количества муниципальных образований и изменение структуры их территориальной организации. Сейчас насчитывается более 24 тыс. муниципальных образований 5 типов: сельские поселения, городские поселения, муниципальные районы, включая городские и сельские поселения вместе с межселенными территориями, городские округа, внутригородские территории городов федерального значения — Москвы и Санкт-Петербурга.
Каким должен быть размер муниципалитета
В принятом формате муниципалитетов местные власти не способны исполнять свои обязательства перед населением ввиду необеспеченности их полномочий бюджетными средствами. Местные бюджеты аккумулируют только земельный налог и налог на имущество физических лиц. Это весьма скудный источник средств. Недостаточны и нормативы отчислений в местные бюджеты от федеральных и региональных налогов. Негарантирована также финансовая помощь из бюджетов субъектов РФ — планируемые объемы дотаций далеко не соответствуют потребностям муниципальных образований. И сегодня все дискуссии по муниципальной реформе сводятся к сакраментальному вопросу
«Где взять деньги?».
Проводимый «муниципальный передел» порождает несуразные ситуации. Например, сельские клубы (дома культуры) создавались как приспособленная к условиям российских сел форма соединения под одной крышей социально-культурных учреждений различной специализации. Сейчас такой конгломерат подлежит расчленению. Зрительный зал должен отойти в ведение районного комитета культуры, а библиотека и спортивный зал остаются в ведении поселенческой администрации. Выходит, вместо одного завклубом (директора ДК) появятся 3 начальника, между которыми неизбежно возникнут управленческие и финансовые трения.
Ни первая, ни вторая муниципальные реформы не обеспечили рационального выбора экономически обоснованных размеров муниципальных образований. И вина в этом не только госвласти. Экономической науке тоже нечего предложить в качестве теоретически обоснованного и практически приемлемого подхода к рационализации территориальных и финансово-бюджетных параметров муниципальных образований. Хотя ряд ученых ставит вопрос об «оптимальной конфигурации муниципалитетов», предлагая в качестве факторов рассматривать, в частности:
-
финансовые инструменты, в том числе размер помощи федерального Правительства и региональных властей;
-
политические приоритеты с учетом объема и типа местных полномочий и др.
Муниципальное образование — феномен, сочетающий в себе черты как структурного элемента в системе административно-территориального устройства власти, так и экономического субъекта, предоставляющего общественные блага. Соединить обе особенности мог бы подход, суть которого состоит в ориентации на формирование экономически и финансово дееспособных муниципальных образований. Это будет вызывать, как правило, их укрупнение, негативные последствия которого, связанные с отдалением власти от населения, следует компенсировать мерами по ее деконцентрации.
При этом важно избежать радикальных действий по быстрому и одновременному по всей стране слому прежней «порочной» и строительству на ее обломках «безупречной» структуры местных органов власти. Нужна мягкая регионально и территориально обусловленная модернизация с сохранением преемственности в развитии местного самоуправления. Только последует ли третья волна муниципальной реформы?