Дефицит финансов в муниципалитетах — избитая тема. Денег в подавляющем большинстве местных бюджетов не хватает даже на исполнение прямых обязательств перед населением. Дополнительным бременем на них ложится выполнение зачастую не обеспеченных финансами полномочий, делегированных государственной властью — Федерации или субъекта РФ.
Никто не даст им избавления
Вертикаль власти не спешит создавать условия для финансовой устойчивости нового российского земства. В результате даже в Москве и Санкт-Петербурге внутригородские муниципальные образования (в столице — управы, в Северной столице — округа) имеют дефицитные бюджеты (см. табл. 2). Правда, в сумме их бюджетный дефицит в 73 раза меньше суммарного дефицита бюджетов городских и сельских поселений в остальной части России.
Вот такое самоуправление получается за 6 неполных лет частичного применения Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — Закон № 131-ФЗ). Каким оно станет после его окончательного вступления в силу с 1 января 2009 г., ни один эксперт не может даже предположить.
В Закон было внесено около 300 поправок, которые, в свою очередь, потребовали принятия изменений в ряд федеральных законов, а также в Гражданский, Налоговый и Бюджетный кодексы. А экономическая основа наиболее близкой населению публичной власти по-прежнему остается в зачаточном состоянии. Более того, появились новые нестыковки с Водным, Земельным, Лесным кодексами.
Не случайно эксперт Союза малых городов России Анатолий Эпштейн задается почти риторическим вопросом: «Может ли быть эффективной налоговая система в современной России, если от налоговой сферы отстранено местное самоуправление, от работоспособности которого зависит судьба территориального и отраслевого развития страны?»
По его мнению, частично действующее муниципальное законодательство закрепляет отказ федерального центра от реализации конституционного принципа функционирования России как социального государства, поскольку сохраняет финансирование местного самоуправления по остаточному принципу. При тотальном дефиците местных бюджетов накапливаемый профицит федерального бюджета обрекает территории на деградацию значительной части социальной, коммунальной, гидротехнической инфраструктуры с неизбежным при этом потенциалом роста техногенных катастроф.
Один из выходов из складывающейся ситуации эксперт видит в объединении усилий муниципалитетов для отстаивания общих вопросов по решению задач в интересах населения.
Главный интерес — финансовый
Объединение муниципальных образований по интересам происходит сейчас в виде различных ассоциаций и коалиций, действующих как общественные формирования.
Они не стали пока действенным инструментом влияния на принятие государственных решений, с одной стороны, и на формирование научной стратегии местного самоуправления — с другой. К их мнению мало прислушиваются и вертикаль государственной власти, и прогибающаяся под ее тяжестью земская власть. Нет еще примеров соединения интересов в решении главной проблемы самого существования земства — его финансовой базы. А пополнить ее, пусть и частично, мог бы рынок муниципальных заимствований.
Пока он только формируется, в основном крупными муниципальными формированиями — городами с населением в несколько сотен тысяч жителей. Главным образом это административные центры субъектов РФ. Всего вместе с ними участниками муниципального рынка займов являются по состоянию на начало года 53 эмитента.
В их числе — города Братск (Иркутская область), Электросталь и Балашиха (Московская область), Клинский и Ногинский районы Подмосковья. Все они действуют поодиночке, несмотря на инициативу столичной мэрии создать единый для крупных городов облигационный пул, о чем «ЭЖ» неоднократно писала (см., например, «ЭЖ» № 09 за 2008 г.).
Даже статистика муниципальных облигаций ведется вместе с субфедеральными займами, включая долговые обязательства субъектов РФ и их столиц. Тем не менее доля таких ценных бумаг в общем объеме внутреннего рынка облигаций РФ составляет 8% (остальная часть поровну поделена между корпоративными и государственными заимствованиями). В сумме объем субфедеральных и муниципальных облигаций равняется сейчас 190 млрд руб.
Для сравнения: в США на рынке муниципальных облигаций торгуются ценные бумаги более чем 50 тыс. эмитентов. Этот рынок традиционно считается безопасным местом для вложения средств, не только обеспечивающим стабильность долгосрочных инвестиций, но и представляющим налоговые преимущества. В частности, процентный доход по таким долговым обязательствам освобожден от федеральных налогов. Облигации не облагаются также налогами штатов, если приобретаются резидентами штата.
Чтобы не умереть поодиночке
В этой ситуации наиболее приемлемым вариантом укрепления финансовой базы органов местного самоуправления представляется выпуск межмуниципальных облигаций. Для этого муниципалитеты могут объединяться в облигационный пул, способный стать полноценным эмиссионным центром на рынке долговых обязательств. Соединение усилий позволит обеспечить ликвидный рынок малых пакетов ценных бумаг и облегчить нагрузку на отдельно взятый местный бюджет при выпуске муниципального займа и размещения его на биржевых площадках. Можно при этом воспользоваться, к примеру, схемой так называемых клубных (корпоративных) облигаций, рекомендуемой среднему бизнесу РСПП и компанией «Р.О.С.Т».
Конечно, могут быть риски, возникающие перед эмитентами корпоративных облигаций, что обусловлено дефицитом инструментов для заемщиков на отечественном рынке ценных бумаг. В обобщенном виде наиболее часто встречающийся набор негативных явлений представлен на схеме 1. Варианты обращения минусов в плюсы показаны на схеме 2. Подробные разъяснения для небольших бизнес-структур со средней динамикой развития есть в работах российских и зарубежных исследователей, в частности в книге У. Чан Кима и Рене Моборна «Стратегия голубого океана».
Применительно к российским муниципальным образованиям можно взять следующую схему размещения межмуниципальных облигаций:
· объем выпуска — 50—100 млн руб. (максимум — 500 млн руб.);
· размещение — закрытая подписка среди 5—10 приобретателей (расширенный проспект в дальнейшем);
· срок обращения — 2—3 года;
· ставка купона — фиксированная (возможен вариант с привязкой к какому-либо публичному индикатору);
· технология выпуска — выпуск облигаций может осуществляться и в бездокументарной форме, при которой учет владельцев осуществляется реестродержателем эмитента (не исключен выпуск документарных облигаций с учетом в депозитарии).
Все, что требуется от глав муниципалитетов для создания облигационного пула, — это проявить политическую волю, после чего наступит этап переговоров (уговоров) с коллегами, в ходе которых (пусть порой и наступая на горло собственной песне) должен родиться своеобразный межмуниципальный инвестиционный меморандум. Он откроет путь клубной облигации на отечественный рынок займов.
Кстати, в статье о межмуниципальном сотрудничестве Закона № 131-ФЗ нет такого понятия, как межмуниципальное экономическое сотрудничество, но есть статья о муниципальных заимствованиях. А то, что не запрещено, значит, разрешено. Более того, опыт соединения финансовых интересов разных муниципальных образований позволит им возвысить и обосновать свой голос за своевременную корректировку (изменение) Закона № 131-ФЗ до начала его полного действия на всей территории страны хотя бы в части экономической основы местного самоуправления.