Утверждают, что Россия сильна провинцией. Может, применительно к людским талантам это и справедливо, но главные финансовые силы находятся явно не в регионах. Поэтому крайне важно построить эффективную систему распределения сосредоточенных в центре средств, одновременно усилив налоговую базу региональных финансов.
Общий объем налоговых и неналоговых доходов консолидированных бюджетов субъектов Федерации в прошлом году составил 4084,7 млрд руб., превысив показатель 2006 г. на 31,2%, или на 970,5 млрд руб. Завидный рост, опережающий темпы увеличения показателей федеральной бюджетной системы.
Однако около половины от общего объема доходов сосредоточены в нескольких регионах с высоким уровнем социально-экономического развития (см. диагр. 1).
Самыми высокими темпами росли доходы в столице (159%), Сахалинской (145%), Архангельской (143%), Московской (140%) и Новосибирской (140%) областях.
Основную долю в объеме доходов региональных бюджетов занимают 3 налога — на прибыль, доходы физических лиц и имущество организаций (диагр. 2).
Поступления по налогу на прибыль организаций увеличились за прошлый год на 369,9 млрд руб. (37%) и составили 1528,7 млрд. Быстрее всего росли отчисления от прибыли в бюджеты Кабардино-Балкарской Республики (187%), Москвы (177%), Мурманской и Камчатской областей (171%), Республики Адыгея (166 %).
Почти такими же темпами увеличивались в регионах поступления по налогу на доходы физических лиц (НДФЛ). На 1 января 2008 г. они составили 1266 млрд руб., превысив уровень 2006 г. на 336,2 млрд (36%). Наиболее скорыми темпами НДФЛ рос в Московской и Тамбовской областях (146%), столице (145%) и Калужской области (144%).
Поступления по налогу на имущество организаций были гораздо скромнее: они сложились на уровне 262,7 млрд руб., а их рост составил 60,8 млрд руб. (30%). Почти в 2 раза увеличился этот налог в Кабардино-Балкарской Республике — 178%, Московской области — 174 и Пензенской области — 172%.
Среди расходов регионов на первом месте были затраты на образование — 1036,7 млрд руб., за прошлый год их рост составил 226,6 млрд, или 127,9%. Больше других субъектов Федерации старались тратить на учреждения образования власти Ненецкого автономного округа (153%), Чеченской Республики (153%), столицы (149%), Московской области (145%) и Кабардино-Балкарии (140%).
Второй по объему расходов стала статья бюджета «Национальная экономика». Ее размер в 2007 г. составил 867,6 млрд руб., а рост — 263,3 млрд руб.(143,5%). Максимальные темпы роста бюджетных расходов на развитие экономики зафиксированы в Мурманской (339%), Астраханской (274%), Архангельской (263%), Амурской (247%) областях, Еврейской автономной области (241%).
На жилищно-коммунальное хозяйство регионы потратили 805,7 млрд руб. Здесь рост составил 227,6 млрд руб., или 139,4%. Быстрее других наращивали расходы на ЖКХ в Чеченской Республике — 484%, Кабардино-Балкарии — 328, Астраханской области — 254%.
Учреждениям здравоохранения и спорта досталось 760,4 млрд руб. Увеличение затрат на эти цели составило 158,8 млрд руб. (126,4%). В передовиках тут Чеченская Республика — 176%, Пензенская область — 154 и Ненецкий автономный округ — 151%.
Пора делать оргвыводы
Сопоставление доходной части бюджетов регионов (4084 млрд руб.) и бюджета федерального центра (свыше 7 трлн руб.) совершенно четко показывает, что федеральные органы власти концентрируют большую часть финансовых средств в своих руках.
Вместе с тем огромная разница в объемах поступлений от основных налогов в различных регионах показывает, что при нынешних диспропорциях в развитии субъектов Федерации без межбюджетных трансфертов, осуществляемых из центра, социально-экономическая дифференциация может обостриться еще больше.
На сегодняшний день в составе федерального бюджета предусматриваются 4 основные, связанные между собой, группы межбюджетных трансфертов регионам, каждая из которых имеет свои цели и механизмы функционирования:
· дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Федерации (общее выравнивание бюджетной обеспеченности);
· субвенции на реализацию делегированных полномочий (реализация федеральных законов);
· субсидии на софинансирование расходных полномочий субъектов Федерации (долевая поддержка приоритетных расходов бюджетов регионов);
· иные межбюджетные трансферты.
Общий объем межбюджетных трансфертов в прошлом году составил 781 млрд руб., на текущий год их размер запланирован в сумме 926,2 млрд, на 2009 г. — 907,2 млрд руб. А в 2010 г. Минрегион прогнозирует снижение межбюджетных трансфертов до 880,2 млрд руб.
Ведомство Дмитрия Козака сейчас выступает с инициативой коренного изменения федеральной политики поддержки регионов и предлагает Правительству пересмотреть формы выделения трансфертов регионам.
Прежде всего речь идет о субсидиях, которые сейчас не работают на то, чтобы регионы эффективно развивались, используя свой потенциал. Систему необходимо построить таким образом, чтобы субсидии предоставлялись регионам на основе оценки эффективности работы местных властей и расходования бюджетных средств.
Однако идея предоставления субсидий регионам в зависимости от эффективности труда местных властей на практике может иметь и негативные результаты. Из-за нерадивости местных чиновников могут пострадать граждане, проживающие в субъектах Федерации, которыми руководят некомпетентные губернаторы.
Особенно беспокоит положение регионов, в которых показатели социально-экономического развития и без того оставляют желать лучшего. Ведь их слабый уровень показывает низкую эффективность региональной элиты. По сути, может произойти закрепление существующей дифференциации в положении субъектов Федерации.
Выходом из этой сложной ситуации может стать процедура дисквалификации губернаторов, эффективность работы которых Минрегион практически уже готов определять на основе результатов мониторинга социально-экономического положения субъектов Федерации. Кстати, численность этих параметров, по оценке ведомства, составляет порядка тысячи.
Возможно, прологом к принятию оргрешений станет заслушивание докладов губернаторов на заседаниях Правительства. По словам Д. Козака, уже намечены первые 12 проблемных регионов, главы которых представят Кабинету министров результаты своей работы.
Дайте базу регионам
Кроме реформирования межбюджетных трансфертов Минрегион предлагает расширить налоговую базу регионов.
Ведомство рассчитывает на то, что в конце концов будет введен налог на недвижимость, внедрение которого в практику откладывается уже несколько лет по различным причинам. Он будет зачисляться в региональные или местные бюджеты, а возможно, делиться между ними.
Министерство также предлагает отказаться от льгот, которые сегодня имеют федеральные организации в части уплаты налогов в региональные и местные бюджеты. В качестве примера можно привести налог на землю, который получает местная финансовая система. По мнению Д. Козака, отказ от льгот федеральным структурам на местах не только даст возможность пополнить бюджеты регионов, но и стимулирует их избавляться от ненужного им и неэффективно используемого имущества.
Глава Минрегиона уверен, что НДФЛ следует платить в местах проживания граждан, а не по месту их работы. К примеру, многие жители Московской области трудятся в столице, а госуслуги получают в Подмосковье. Конечно, предлагаемый подход к уплате налога создаст определенные сложности в его администрировании, но позволит более эффективно распределить денежные потоки, получаемые региональной финансовой системой.
Кстати, губернатор Пермского края Олег Чиркунов предлагает дифференцировать ставку НДФЛ для различных субъектов Федерации. Ведь этот налог гражданин платит за услуги, которые он получает от государства в муниципалитете или регионе. А в разных областях человек получает различные по объему и уровню качества государственные услуги. Так что в одних регионах НДФЛ можно снизить до 10%, а в других — повысить до 30% (см. «ЭЖ» № 12 за 2008 г., стр. 4).
О необходимости усиления налоговой базы региональной финансовой системы говорят уже давно. Перекройка бюджетных отношений, осуществленная после дефолта 1998 г., лишила субъекты Федерации многих источников доходов. Но ведь с тех пор прошло уже 10 лет, экономика России значительно изменилась в качественном отношении. Настало время от слов о перераспределении бюджетных денежных потоков в пользу регионов перейти к конкретным делам. Так будет справедливо.