Недавно в Торгово-промышленной палате РФ обсуждались приоритетные направления совершенствования законодательства в сфере инфокоммуникаций и связи. В ходе обсуждения все участники пришли к выводу, что законодательство не успевает за развитием информационных технологий и в результате выступает фактором, существенно тормозящим развитие отрасли.
На чужом участке не забалуешь
Существует ряд проблем, связанных с осуществлением права доступа оператора связи к объектам недвижимости и земельным ресурсам третьих лиц.
Значительные трудности возникают при строительстве и регистрации сооружений связи, в частности антенных опор (башен связи). Например, процедура оформления аренды земельного участка для установки на нем башни связи на сегодняшний день состоит из 16 этапов и занимает более 300 дней. Для получения всех необходимых документов нужно собрать около 44 подписей должностных лиц. После оформления земли требуется пройти еще 9 этапов, на которые дополнительно уходит около 290 дней.
Причиной такой волокиты является тот факт, что возведение антенных опор приравнено к строительству зданий, то есть к капитальному строительству. Несмотря на то, что антенная опора является типовым каркасным сооружением и не требует особенных затрат при ее установке.
Выходом из этой ситуации может быть регулирование прав и интересов собственников и операторов связи посредством совершенствования института сервитутного права. Законодательный опыт многих стран свидетельствует о применении подобных механизмов. По словам вице-президента по корпоративным и правовым вопросам ОАО «Мобильные ТелеСистемы» Руслана Ибрагимова, в Германии, например, предусмотрено безусловное право развивать сети вблизи публичных автодорог. Здесь изначально рядом с дорогой закладываются линейно-кабельные сооружения, размещение которых не требует каких-либо разрешений собственников земли.
Следующая проблема — это размещение устройств связи на объектах недвижимости, принадлежащих государственным учреждениям и организациям.
Согласно Постановлению Правительства от 23.03.2006 № 156 устройства связи размещаются на объектах недвижимости, находящихся в федеральной собственности, только через конкурс. Такое размещение происходит, как правило, по краткосрочным договорам аренды. Они заключаются на 11 месяцев, по истечении которых проводится новый конкурс. Причем государственные учреждения и предприятия не заинтересованы в этом конкурсе, поскольку затраты на него существенно перекрывают доход от аренды 10 кв. м площадей. Соответственно у оператора возникают проблемы по расторжению этих договоров и поиску новых путей размещения станций. Например, по Московскому региону в случае полного демонтажа базовой станции строительство альтернативной площадки составляет 97 тыс. долл. Это существенно затрудняет ведение операторского бизнеса.
Хотели как лучше, а получилось как всегда
Мешает бизнесу и несогласованность различных нормативных актов, и отсутствие в законодательстве четких однозначно трактуемых определений.
Вносимые в законодательство изменения имеют несистемный характер и, по мнению советника компании TeliaSonera International Carrier Антона Богатова, больше напоминают латание дыр. В различных нормативных актах одни и те же объекты трактуются совершенно по-разному. Например, в одном нормативном акте линейно-кабельные сооружения относятся к недвижимому имуществу, а в другом кабели относятся к движимому имуществу.
Причина такой несогласованности кроется в существующем механизме подготовки нормативных актов, при разработке которых следует исходить из уже сложившихся в отрасли взаимоотношений. Сначала нужно определить, за что отвечают все звенья, работающие на рынке, а уже потом выстраивать законодательную базу.
Бурное развитие технологий привело к тому, что в настоящее время отделить операторскую деятельность по передаче информационных сообщений от передачи права на эту информацию практически невозможно. Между тем действующее законодательство такое разделение предусматривает. В результате возникают сложности с определением прав на передаваемую информацию.
К примеру, в ст. 13 Закона о связи написано, что сеть связи общего пользования представляет собой комплекс взаимодействующих сетей электросвязи. То есть получается, что сеть связи общего пользования — имущественный объект и к нему применимо право собственности. Между тем на сеть общего пользования таких прав нет и быть не может, поскольку это опровергается самой ее природой. Из-за этой неопределенности возникает много проблем, в том числе проблема межсетевого взаимодействия операторов связи.
Таким образом, требуется серьезная корректировка действующего законодательства в целях устранения внутренних противоречий на основе единства и однозначности терминологии, объектов и методов правового регулирования.
Требуется рука государства
В настоящее время назрела необходимость предусмотреть в законодательстве функции Правительства РФ по обеспечению разработки и реализации политики и процедур в области регулирования и распределения радиочастотного спектра.
Радиочастотный спектр — ограниченный природный ресурс, поэтому регулирование его использования в ведущих странах мира является исключительным правом государства и осуществляется специально созданными органами или министерством. При этом соблюдается обязательное требование — это министерство не должно быть регулирующим органом в области электросвязи.
В России Госкомиссия по радиочастотам подчиняется Мининформсвязи РФ и поэтому в приоритетном порядке решает задачи этого министерства. В современных условиях рыночной экономики значение распределения радиочастотного спектра многократно возросло. Связанные с этим вопросы уже не могут решаться в рамках одной отрасли. Требуется усиление роли государства в эффективном распределении радиочастотного спектра и проведение единой государственной политики в интересах развития всей экономики.
А если завтра ЧП
Одним из пробелов в действующем законодательстве является отсутствие хорошо проработанной нормативной базы по вопросам регулирования сетей связи в режиме чрезвычайной ситуации.
Отдельные положения о регулировании частных сетей в режиме чрезвычайности нашли свое отражение в гл. 10 Закона о связи и в Постановлении Правительства от 31.12.2004 № 895. Однако, по мнению вице-президента ЗАО «Компания ТрансТелеКом» Анатолия Земцова, при реализации положений этого Постановления операторы связи столкнутся с серьезными трудностями. При всем многообразии сетей, входящих в состав единой сети электросвязи РФ, отсутствуют единые нормативные требования к построению систем управления сетями связи, учитывающие возможность их функционирования в режиме чрезвычайной ситуации. Поэтому возникают серьезные трудности в организации взаимодействия систем управления сетей связи, а также в обеспечении информационной безопасности системы централизованного управления сетью связи общего пользования.
По справедливости
Не до конца урегулирован в законодательстве и вопрос присоединения сетей альтернативных операторов связи к сетям зонального оператора. Отсутствие четких законодательно закрепленных условий присоединения позволяет зональным операторам закладывать в договоры присоединения цены на свои услуги, в десятки раз превышающие рыночные, и вводить в договоры условия, существенно ограничивающие деятельность альтернативных операторов. Выход из этой проблемы видится в публичном законодательном определении существенных условий присоединения, которые были бы общими для всех участников.
Требования есть, а гарантии?
В серьезной проработке нуждается вопрос о необходимости реформирования системы лицензирования в области связи. При выдаче лицензий к соискателям предъявляется много требований и ограничений, но в то же время им никто ничего не гарантирует. «В лицензии указана точка, где необходимо разместить базовую станцию. Но никто не гарантирует, что владелец здания разрешит разместить у себя эту станцию», — привел пример Виталий Слепаков, исполнительный директор Ассоциации региональных операторов мобильной связи.
Помимо этого, многих требований, предъявляемых к соискателю, нет в Законе о лицензировании. Так, при переоформлении лицензии необходимо снова представлять такое же огромное количество документов, как и при ее получении. По сравнению с Законом олицензировании минимальный срок действия лицензии в области связи уменьшен до 3 лет. Ввыдаваемых лицензиях часто указывается не вид деятельности, анаименование услуг. Причем внекоторых случаях даже указываются технические средства, с помощью которых оказываются услуги.
Все это накладывает неоправданные ограничения на ведение предпринимательской деятельности в области инфокоммуникаций и связи.
В итоге участники «круглого стола» пришли к выводу о необходимости построения в России концепции инфокоммуникативного права. Одним из главных условий действенности этой концепции является ее признание как со стороны профессионального сообщества, так и со стороны государственных регуляторов. Кроме того, целесообразно рассмотреть возможность создания расширенной рабочей группы при Комитете Государственной Думы по информационной политике, информационным технологиям и связи с привлечением представителей общественных и коммерческих организаций в целях реализации поставленных задач.