Становлению местного самоуправления в России с одинаковой силой препятствуют вертикаль государственной власти, неумение местных властей организовать взаимодействие общества с бизнесом, а также иждивенческие ожидания населения. Устранить во многом эти препоны предстоит до конца года, поскольку с 1 января 2009 года Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — Закон № 131-ФЗ) начнет действовать в полную силу и на всей территории страны.
Самоуправление — не самоуправство
Местная власть находится сейчас в двойственном положении. С одной стороны, надо выполнять государственные задачи, исполняя поручения «сверху» — либо Федерации, либо субъекта РФ. А с другой — необходимо обеспечивать выживание и развитие собственной территории, чтобы исправно служить интересам местного населения.
Еще один аспект двоякой ситуации: муниципальная власть — не управление в духе самоуправства, принимающее в штыки решения федеральных и региональных органов государственной власти, но при этом она и не представляет федеральную и региональную власти на местах.
Между тем сила могущественной вертикали власти настолько велика, что ни глава местной администрации, ни даже местный микропарламент не в состоянии противостоять ей, отстаивая интересы муниципального образования. Причем рост зависимости органов местного самоуправления от губернских и федеральных чиновников продолжается.
К примеру, существующие методики межбюджетных отношений не отвечают провозглашенным тезисам об экономической основе муниципальных образований, особенно в части всех расходных обязательств муниципалитетов (см. «ЭЖ» № 01 за 2008 г., стр. 37). По некоторым экспертным оценкам, реальные расходы муниципальных образований превышают доходы в 2 с лишним раза. Только у 2% муниципалитетов их расходы обеспечены собственными доходными источниками (!).
Люди вместе и в радости, и в горе
По сути, власть на местах в современной России — это система сдержек и противовесов. Она пытается обеспечить на конкретных территориях баланс федеральных, региональных и муниципальных интересов, считает исполнительный секретарь Объединенного конгресса муниципальных образований (ОКМО) Виктор Панкращенко.
А ведь только через муниципальную политику, по его мнению, миллионы людей могут приобщиться сегодня к делам общегосударственным. Отсутствие их деятельного участия в делах попросту остановит Россию в развитии. А потому становление местного самоуправления — задача общероссийского масштаба, без решения которой не могут дальше активно функционировать ни федеральная, ни региональная власти.
Практика реализации Закона № 131-ФЗ уже имеет примеры — пусть и редкие — гражданской активности населения. Созданы и действуют различные самодеятельные и самоуправляемые организации местного населения, инициативные группы граждан и фонды местного сообщества, клубы по интересам и профессиональные корпорации: союзы учителей, медиков, работников быта, работников культуры, молодежные объединения.
Такой «букет» сообществ организованных местных жителей — не что иное, как зачатки становления снизу гражданского общества в стране и невостребованный источник пополнения местной казны, свободный от бюджетных и налоговых обязательств (см. «ЭЖ», № 07 за 2008 г., стр. 37).
Гражданские инициативы формируют общественное мнение и выражают его через СМИ, местные, региональные и федеральные, а также с дискуссионных трибун разного уровня. А главное — они пробуждают самосознание населения, его ответственность за дела местного масштаба.
Людей в России чаще объединяет большое горе или большая радость. В промежуточных состояниях текущие проблемы они решают порознь. Однако и сегодня, когда страна развивается без катаклизмов, самоуправляемые сообщества населения появляются большей частью не от наличия средств, а в силу их хронической нехватки.
Барин не приедет
К сожалению, реформа местного самоуправления в нашей стране осуществляется без четкой программы, не имея ни организационной, ни материальной поддержки со стороны государства, без должного информационного обеспечения и при полном равнодушии бизнеса, прежде всего крупного. В программах социально-экономического развития абсолютного большинства субъектов Федерации отсутствует муниципальная составляющая. Нет территорий и в отраслевых стратегиях развития на перспективу.
Если Европе потребовалось несколько веков для стихийного формирования гражданского общества и местного самоуправления, то в России потрачено только 4 года на переходный период до вступления в действие Закона № 131-ФЗ, который применяется частично и не везде. Когда он начнет действовать в полную силу и повсеместно, потребуется выверенная и четко сформулированная муниципальная политика государства.
А пока в разных регионах России, независимо от территориальной удаленности от развитых центров и традиционного уклада жизни людей разных национальностей, наблюдаются одинаковые тенденции, препятствующие становлению муниципальной власти. Прежде всего это иждивенческие ожидания населения. Далее — неумение, если не сказать нежелание, большинства муниципалитетов (исключение составляют крупные города) организовать местное общество и бизнес (местный и крупный, представленный на территории главным образом дочерними структурами) на поиск и реализацию совместных ресурсов для решения местных задач.
В стране господствуют патерналистские настроения. По мнению некоторых экспертов, это обусловлено тем, что больше половины населения живет от зарплаты до зарплаты, от пенсии до пенсии.
В дефиците и руководители, способные возглавить органы местного самоуправления и искренне стремящиеся отстаивать интересы своего населения. Преобладает живущая веками вера в барина, который приедет и рассудит.
Тем не менее наступит время, когда наши граждане захотят наконец своими руками привести в достойный вид не только свои дома, свое дело, но и окружающую их среду — улицу, село, район, город.
ЭМИЛЬ МАРКВАРТ, ЕВРОПЕЙСКИЙ КЛУБ ЭКСПЕРТОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ:
— Практический ход муниципальной реформы и продолжающееся развитие законодательства по местному самоуправлению (в первую очередь в самом Законе № 131-ФЗ) оказались чрезвычайно тернистыми и противоречивыми. Это связано прежде всего с неудачной попыткой сформулировать закрытые перечни вопросов местного значения на уровне Федерации вместо установления четких критериев отношения тех или иных задач в компетенции муниципалитетов.
Нарастание, подобно снежному кому, числа зон совместной ответственности различных уровней публичной власти, по сути, ставит крест на декларированных принципах четкого разграничения полномочий и недопущения нефинансируемых мандатов, а в конечном итоге — на целях и концепции реформирования местного самоуправления.
Многие субъекты РФ склонны иметь дело скорее с районами, чем с поселениями, что проявляется как в реализации процесса финансового выравнивания, так и в затягивании сроков передачи имущества поселениям. В результате большинство поселений остается без необходимых ресурсов.
ЛЮДМИЛА РАГОЗИНА, ИНСТИТУТ ЭКОНОМИКИ ГОРОДА:
— Централизация средств и введение единообразных подходов к определению доходных источников муниципальных образований не работает. Земельный налог реально работает только в южных регионах, на Севере — это копейки. Там нужны иные источники, например доля отчислений за пользование биоресурсами и иными природными ресурсами.
В целом муниципалитеты полностью самостоятельны в решении лишь 1/3 вопросов местного значения. Главным образом это распоряжение имуществом, утверждение генеральных планов и правил землепользования и застройки, содействие развитию малого предпринимательства и часть вопросов из сферы жилищно-коммунального хозяйства, культуры, физкультуры и спорта, работы с молодежью.
Исследование степени самостоятельности органов местного самоуправления показало, что в полном объеме нормативно-правовое регулирование ведется самостоятельно муниципальными образованиями по 32% выделенных вопросов местного значения, а по 68% — муниципалитеты принимают в основном технические акты.
Полное финансовое обеспечение осуществляется по 72% вопросов местного значения, по 15% — имеется лишь частичное финансирование, по 12% — нулевое финансирование.
ИГОРЬ КОКИН, АССОЦИАЦИЯ ГОРОДОВ, ПОСЕЛКОВ И СЕЛЬСОВЕТОВ КАЛУЖСКОЙ ОБЛАСТИ:
—Провозглашение Законом № 131-ФЗ прав населения на местное самоуправление столкнулось с неготовностью значительной части населения пользоваться данными правами. Этим активно воспользовалась государственная бюрократия, предложив фактический обмен прав на блага в виде дорог, школ, бюджетных зарплат. И на фоне общего по стране роста уровня жизни население и не вспоминает о своем праве на местное самоуправление.
Местное чиновничество, не ощущая поддержки населения, стало максимально встраиваться в систему госуправления, не желая брать ответственность за решение вопросов местного значения, не обеспеченных финансовыми и иными ресурсами. В результате в подавляющем большинстве муниципальных образований происходит подмена местного самоуправления системой многоуровневого государственного управления.